浅谈我国民族自治地区效能政府建设
在我国从计划经济走向市场经济的过程中，政府效能成为政府追求的目标。政府效能是指政府系统在从事公共事务管理中所体现出来的对目标和方向的把握能力，对公共事务的管理能力以及管理活动所产生的效率的总和。一方面，政府要求政府规模小、花费少、精简政府职能;另一方面，政府又希望提高政府能力，为社会提供更多的公共服务。在这样的情况下，建设效能政府就成为了政府的目标。党的十八届三中全会也明确提出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。效能政府就是在从事公共事务管理过程中，对政府职能目标方向具有选择能力，并且能高效完成相应任务的政府。效能政府既是一种政府治理模式，也是一种行政理念，更是政府行为的结果，强调投入和产效，以高效行政为导向。
一、我国民族自治地区效能政府建设的现状及主要问题
我国民族自治地区政府要实现跨越式发展，缩小和东部发达省份的差距就需要效能政府的推动。根据制度设计，民族自治地区效能政府建设主要是着力解决政府执行力、公信力不够，行政成本过高等问题。民族自治地区效能政府建设虽然取得了明显的成效，但是，也存在着一定的问题，主要有以下几方面：
(一)政府职能转变滞后
和政府服务理念不强相对比，政府管人、管事、管钱、管项目的积极性相对较高，热衷于打造GDP政绩和硬环境。政府对经济调节和市场监管等职能相对积极，对微观经济活动仍然采取直接或间接的控制，对社会公众服务意识冷漠。社会管理和公共服务等政府职能相对弱化，政府提供的公共服务产品种类和总量都很少，并且人民没有权力对公共服务产品进行选择，更没有权力对政府的公共服务进行评价和问责。政府职能有待进一步转变，不仅应当重视经济调节、市场监管，更应当重视社会管理、公共服务。政府履行相应职能时，越位、错位、缺位等现象也仍然存在，有待进一步完善。
(二)政府的执行力不高
中央政府是国家治理的决策者，而地方政府则是推进国家治理体系和治理能力现代化的直接操作者。公务员是地方政府最重要的组成部分，公务员素质的高低直接影响了地方政府的执行力，也直接决定着地方政府是否能完成效能政府的建设。我国的民族自治地区大多集中在广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江等陆地边疆民族地区，市场经济发展相对滞后，就业机会相对较少，进政府工作俨然成为了众多求职者眼中的金饭碗。因此，社会上有权有势者想尽一切办法把子女送进政府机关。当前，民族自治地区政府执行力不高主要集中在以下几个方面：第一，部分公务员素质相对不高，没有相应的责任心和服务意识，更没有把人民当作顾客去服务，官本位思想高高在上。第二，部分政府服务大厅定位不明确，审批项目过多，工作人员能力低，办事难的现象仍然存在。
(三)行政成本居高不下
我国民族自治地区国土面积广大，但是自然条件普遍恶劣，加大了地方政府的行政成本。例如，我国西北五省占地面积309万平方公里，为全国陆地疆域的32%。但是，仅沙漠戈壁就高达87万平方公里，恶劣的自然环境导致整个西北地区人口相对稀少，政府管理成本普遍偏高。政府用于非生产性的行政成本居高不下，在财政支出中所占比例较大，而政府对教育、医疗、社会保障、科技研发和环境保护等公共服务的支出所占比例却很小。例如，2012年云南省全年财政总支出3573.4亿元，其中全省仅支出674.9亿元发展教育、支出438.9亿元用于社会保障和就业，仅支出267.1亿元发展医疗卫生。在党中央出台八项规定之前，公款吃喝、公款旅游和公车私用等三公现象盛行。政府大楼往往是当地最豪华的建筑物，政府用车必定采购高档轿车。
(四)政府绩效管理滞后
政府绩效管理在我国尚处于起步阶段，民族自治地区政府则更为落后，往往呈现出政府主导的模式。政府、国企和事业单位用的都是国家的财政援助，赚了是自己部门的，亏了是国家的，没有任何内部动力。而且，民族自治地区市场经济相对落后，中产阶级人数较少，对于政府绩效管理来说，缺少了外部的压力。总的来说，民族自治地区政府绩效管理滞后主要表现在以下三个方面：第一，政府绩效评估中，政府既是规则最初的设计者，又是最终的评判者。民众在这个过程中几乎没有权力参加，更没有决定权。第二，政府绩效评估中，内部评价的重要性高于外部评价。而在同一个政府机构中，往往形成利益共同体，甚至是政绩共同体，上级官员难以客观、公正的对下级进行评价。第三，政府绩效评估结束后，往往是给予定性的评价，评估结果和工资不挂钩。
(五)监督机制较形式化
从党的纪检部门，政府的监察厅或局，各级人民代表大会和政治协商会议，监督部门比比皆是。但是，监督层面最大的问题就在于监督部门的缺位。民族自治地区血亲宗族关系纵横交错，家族关系复杂。而且，为了个人和部门的利益，政府部门上下级之间往往形成利益共同体，甚至是政绩共同体，关系网覆盖面广。因此，监督部门在工作时，往往受到人情关系的干扰，难以正常、高效的开展工作。由于没有正常、有效的监督渠道，处于政府体制外的民主党派监督、人民群众监督、舆论监督、媒体监督更加无法对政府进行有效的监督。
(六)行政责任较少落实
行政问责是指对行使公权力的官员，其作为或不作为及其造成不良后果行为追究责任的制度。该制度使官员的行为置于监督之下，有助于培养官员的责任心，构建责任政府。从建国初期，我国就从制度层面开始构建行政问责制度。党的中央纪检委在地方政府都设有纪检委或纪检员;国务院设有监察部，在各级地方政府都设有监察厅或监察局;宪法规定，人大可对同级政府机关提出建议、批评、询问和质询，并对由人大选举出来的官员进行监督，甚至可以罢免不称职的官员。近年来，从中央到地方，我国设立了《行政监察法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行条例》、《公务员法》等一系列行政问责方面的法律和政策文件。民族自治地区政府也于近年来实行了行政问责、首问责任、重大决策听证、重要事项公示等制度。然而，由于人情关系的干扰，行政问责制度往往缺位，对违法行政的官员处罚不严或流于形式。
二、我国民族自治地区效能政府建设问题根源分析
历史的进化像自然的进化一样，有其内在规律。效能政府就是在从事公共事务管理过程中，对政府职能目标方向具有选择能力，并且能高效完成相应任务的政府。我国民族自治地区效能政府建设中问题的产生也主要包括内部动力因素和外部压力因素两个方面。
(一)内部动力因素
行政理念。民族自治地区经历了2000多年的封建专制统治，近代又遭遇了西方列强的殖民统治，加上边疆地区特有的少数民族文化，形成了民族自治地区专制思想盛行，而现代进取精神相对淡薄，等、靠、要、不求上进、懒惰、血亲宗族观念、人治思维等相对落后、保守的行政文化。低俗的消极的行政文化只会阻碍政府发展，从而使整个社会停滞不前。在边疆民族地区，等、靠、要思想极其盛行，政府、国企和事业单位工作人员认为，单位用的钱都是国家的财政援助，赚了是自己部门的，亏了是国家的，盈利与否无所谓，没有任何内部动力。
制度设计。制度是每一个国家、每一地区在其行政生态环境下的特定产物。对于任何一个国家而言，照搬其它国家现成的制度都是不可行的。制度化带来的往往是政治稳定和经济发展，是对政治权力的制约，更是对公民权利的尊重。对于民族自治地区政府来说，制度化的程度显然是不够的。我们可以看到，近年来，民族自治地区推出了一系列效能政府建设的制度与政策设计，即绩效管理、成本控制、行为监督和能力提升。但是，大部分民族自治地区却没有出台相关的配套制度，更没有在决策、执行、监督的过程中进行相关的制度设计。因为，地方政府完全没有竞争对手，处于一个相对垄断的地位，追求政府效能往往只是一个美好的愿望，缺少实际运行的动力。
(二)外部压力因素
地域文化。中国现在仍然是一个经济发展相对落后的国家，边疆民族地区的经济发展则更加落后。在这样的基础下，要让市场经济和公民社会自发的推动经济向前发展显然是不可能的。因此，作为民族自治地区政府，还必须担负起社会、经济发展的责任，推动边疆民族地区的社会、经济向前发展。然而，边疆民族地区的各少数民族在长期的封建专制统治，和西方列强的殖民统治下，逐渐形成了臣属型的政治文化。各少数民族群众普遍政治冷漠，政治参与少，政治能力低，不愿意与政府打交道，具有良好的顺从意识。在这样的情况下，一方面，民族自治地区政府必须强化自身的能力;另一方面，边疆特有的地域文化又使公众对政府缺少应有的监督，效能政府的建设外部动力缺失。
社会基础。公众的积极参与是推动效能政府建立的社会基础和力量源泉，有效的社会监督和公众诉求表达让效能政府的建设更具有回应性和互动性。目前，我国正经历着从计划经济向市场经济体制的过渡，建立在计划体制下的全能政府已经无法面对社会各界的要求。伴随着经济全球化、政治民主化的发展，公众对政府效能的要求也在不断提高。然而，边疆民族地区等、靠、要、血亲宗族观念等落后思想盛行，且缺少了中产阶级和公民社会等社会基础。中产阶级力量薄弱，公民社会发展不完善，直接导致了效能政府建设外部压力不足。
市场力量。伴随着社会的发展，公众对公共服务要求不断上升，而政府供给能力严重不足成为了当前最大的社会矛盾。政府必须善于运用市场的力量，参与到政府公共治理中，形成一个政府、公民社会、市场共同治理的格局。然而，边疆民族地区的市场经济发展相对滞后，甚至很多企业家不愿意到边疆投资。市场力量相对薄弱，不但不能协助政府形成共同治理的格局，而且更不可能形成政府的竞争对手。市场力量的薄弱，也直接导致了政府垄断所有公共服务提供的权利。没有市场力量竞争，没有公民社会监督，构建效能政府也就失去了所有的外部压力。
三、我国民族自治地区效能政府建设的重点任务
建设中国特色的民族自治地区效能政府是一项长期而艰巨的历史任务。当前，我们应当以《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为指导，努力构建我国民族自治地区效能政府，着力抓好以下几个方面的主要任务。
(一)转变政府行政理念
高效行政。民族自治地区政府必须打破以往等、靠、要、安于现状的落后理念，积极、主动的构建高效行政的政府行政理念。高效行政主要应当包括三个方面：一是政府利用现有人力、物力提供更多更好的公共物品和服务;二是政府在能提供现有公共物品和服务的前提下，降低行政成本;三是政府提供公共物品和服务的过程能获得民众的满意。民族自治地区政府要形成一种效率、经济和公众满意的高效行政理念。
有收益不浪费。民族自治地区政府不能仅仅把所有财政开支寄托于财政税收，或是上级政府的全额财政援助。在形成效率、经济和公众满意的高效行政理念前提下，民族自治地区政府还应当构建有收益不浪费的理念，必须创造新的收入来源支付未来的财政开支。政府负责人要有企业家的精神，不仅要进行投资赢利，而且也不铺张浪费，做到开源节流。
按效果拨款。在边疆民族地区，存在着贫穷、落后、医疗条件差、义务教育辍学率高等问题，政府不断拨款，却很少关注实际效果。如果民族自治地区不关注拨款的效果，就不知道政府拨款成功还是失败。只有按效果来拨款，地方政府或机构才会关注业绩的提升。效能政府应当是以效果为导向的政府，严格的以投入和产出来计算得失。
(二)提升工作办事效率
决策方面。随着现代公共问题日益复杂化、多样化的趋势，行政决策也面对着专业化的难题。一项经济、政治、文化方面的决策往往包含着多个领域的知识和利益，甚至还有政府部门本身的利益，以及多个政府机构之间的利益平衡。因此，在行政决策的过程中，必须引入科学民主决策的机制，把专家咨询、公民参与引入到行政决策过程中，确保行政决策的科学化、民主化。政府在对重大经济、政治、文化事项做决策前，应当充分听取专家学者、人大代表、政协委员的意见，并且由相关领域的专家学者进行合法性论证、风险评估和可行性评估;在决策中，还应当听取人民群众的建议，并对关系到人民群众切身利益的事项进行听证;在决策后，引入公众评议制度，倾听人民群众的反馈意见和批评，并认真进行整改。
执行方面。一个执行力低下的政府，如果不能有效的执行各项政策，那么这些政策的目的将无法全面实施，更不可能建成效能政府。要建立效能政府，就必须先提高政府执行力，进行相关的制度设计，增加政府的内部动力。提高政府执行能力，主要有以下制度创新和方法创新。
一站式服务。一站式服务主要表现为政务超市、政务大厅、行政服务中心等形式，是把原先公众和企业需要办理的审批和证明等相关事项集中在一起，由相关人员指导，用最少的时间、最高的效率把事情办好。民族自治地区政府，特别是州、县两级必须学习这种模式。
电子政务。电子政务是网络信息技术在政府事务中的运用，可以提高政府与企业、政府与公众、政府与市场的互动和合作。电子政务还有利于对政策执行的监督、提高政府运作的透明度、信息资源的共享。
行政审批。强化民族自治地区政府的宏观调控能力，把管不好、管不了、也不用管的事项交给市场，尽量减少审批，吸引外地投资。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。
编制管理制度创新。控制政府编制人员的数量，是推动政府效能提升的有效方法。第一，政府编制管理部门先计算出编制人员的平均工资、公务费和培训教育费等费用;第二，把编制内人员的平均费用乘以现有编制的总数;第三，制定一个期限，在这段时间内，不允许增加多余的编制，做到只减不增，工资费用也不能随意增加;最后，把政府工作人员年底的绩效考核和工资费用严格挂钩，甚至连续两年倒数后五名员工必须辞退。通过这样的方法，降低了政府的开支，提高了工作人员的危机感和积极性。
提升公务员能力。公务员是地方政府最重要的组成部分，公务员素质的高低直接影响了地方政府的能力和活力，也直接决定着民族自治地区政府是否能完成效能政府的建设。第一，强化公务员能力和素质的培养，在工作之余，为政府工作人员提供培训和再次深造的机会;第二，在政府内部开展思想教育，提升公务员的奉献精神。末位淘汰制。不仅要对在构建效能政府中的单位和个人进行奖惩，还要淘汰分数太低的单位和个人。我们可以设计一个方案，对于在评审中连续两年倒数五位的单位和个人进行淘汰，单位领导引咎辞职，个人则被开除。
(三)引入市场力量协助
要建立效能政府，必须让政府机构有危机意识和竞争意识，所以必须引入竞争机制，打破政府机构对公共物品和服务的垄断，同时对政府内部进行变革。第一，政府提供公共物品和服务方面。在政府机构与市场之间、政府机构与社会组织之间、政府机构与机构之间展开竞争，让更多的私营企业提供公共物品和服务。甚至可以推广政府购买服务，企业对公共服务和公共设施维护的承包制等，把政府办不到、办不好的公共服务向市场购买。第二，政府内部进行变革。通过引入市场力量，以此为契机，一方面，缩小政府规模，减少政府开支，精简政府职能;另一方面，提高政府能力，为社会提供更多的公共物品和服务，真正形成小政府强政府。
(四)完善政府绩效评估
完善管理主体。政府绩效管理在我国尚处于起步阶段，民族自治地区政府则更为落后，往往呈现出政府主导的模式。政府评判自己的业绩，不仅不公正，而且还难以服众。因此，我们应当摈弃政府作为单一的评判主体，把公众和社会组织联合起来，形成一个复合管理主体。把政府内部评判，公众、社会组织外部评判结合起来，合理划分政府、公众和社会组织的主管范围和内容，使政府绩效评估主体更完善、更合理。
以结果为导向。效能政府既是一种政府治理模式，也是一种行政理念，更是政府行为的结果，一种以高效行政为导向、强调投入和产效的结果导向。政府绩效管理的指标主要包括投入指标、过程指标、产出指标和产效指标等。在实际政治运行过程中，我们不仅应该重视投入和产出指标，更应重视产效指标，以实际的产效来衡量政府业绩的高低。
规范绩效管理过程。在绩效管理过程中，应当保持绩效规则的稳定性，不得随意更改绩效管理的规则。特别是在绩效管理开始后，不能随意更改绩效规则。当绩效结果公布以后，要严格按照结果来执行相应的奖励和惩罚。并且，绩效管理结果应当通过政府网站和新闻媒体向社会大众公布，接受社会各界的监督，并且严格奖罚制度。
引入效能评价体系。构建效能政府，仅仅依靠绩效评估来评判政府效能不够科学，也不够合理。政府是一个复杂的系统，要对其效能进行评估，必须引进一套先进的、科学的效能评估体系。评价指标设计如果不合理，将难以达到预期的目标。我们认为，应当从政策、体制、行为三个方面进行评价，比较科学。政策效能指标应当包括公共服务、社会管理和经济调节、市场监管四个方面的指标;体制效能指标应当包括单位公务人力资源投入所带来的行政产出(万人)和单位行政管理费用投入带来的行政产出(亿元)两项;行为效能指标应当包括决策行为、执行行为和监控行为的效能评价。
(五)加强政府监督制度
强化内部监督机制。民族自治地区政府应该自觉接受同级人民代表大会及其常委会的监督，接受同级政治协商会议的民主监督，接受人民法院的监督;事关当地经济、政治、社会发展的大事，民族自治地区各级政府应当主动向人大及其常委会做专题报告;上级行政机关要加强直属行政机关的监督，对其不合法的行政行为给予指正和批评;民族自治地区政府要自觉接受同级纪检的监督，并且支持同级监察部门、审计部门的工作。
构建外部监督机制。民族自治地区的各级地方政府应当积极创造条件，构建公众政治参与的渠道，实行政务公开，自觉接受公众的监督;同时，认真反思社会舆论的批评，主动支持新闻媒体对政府违法事件的报道和批评;增强通过网络调查民意的能力，自觉接受网民的监督，形成良好的互动氛围。认真对待公民、媒体、网民提出的意见、建议和批评，对性质恶劣的问题认真调查，并将结果向社会公示，以获得民众的认可。
(六)建立相关追究制度
一是建立行政决策责任追究制度。对一些在重大问题上随意决策、浪费资源、毫无效果的官员，应当在事后追究其行政责任，让其对决策失误负责。二是要建立行政执法责任追究制度。在政府工作过程中，对一些铺张浪费、不计成本的官员，应当追究其行政责任。三是建立绩效问责制度。在政府工作中，还要对那些毫无作为、毫无政绩的官员追究责任。四是建立社会评议制度。对政府是否节约了成本，是否实现了赢利，工作是否有实际效果，聘请相关的专家、人大代表、政协委员和社会公众进行评议，并进行量化分析。