浅析我国政府绩效审计问题及建议
政府绩效审计在20 世纪三四十年代才开始出现，到了70年代以后，英国、美国、加拿大等国都得到了迅速的发展，绩效审计也占据着越来越重要的地位。随着我国公共财政管理体制的完善以及政府职能的转变，政府公共资金使用的透明度和效率性成为社会各界关注的焦点，因此如何使政府资金更加有效地使用也成为社会各界广泛关注和讨论的问题，国家对财政性资金的使用也需要一个专门的机构来进行分析评估，这就是审计机构。然而，相对于其他国家来讲，我国政府绩效审计起步较晚，缺少相关实践经验，各方面发展还不够完善。因此，加快分析我国政府绩效存在的不足，归纳出政府绩效审计的实践经验，以此总结出推动我国政府绩效审计发展的策略办法具有很大的现实意义。
一、政府绩效审计的定义与内容
(一)政府绩效审计的定义。
虽然绩效审计这些年已经受到越来越多的重视，但是人们对它的理解尚且不足，所以对其定义的判定至今还没有一个统一的说法。第九届最高审计机关国际组织会议利马宣言审计规则指南总则中称，财务审计的重要性和意义是毋庸置疑的，但除此之外还有一种类型的审计，即对政府当局的效率性、经济性和效果性进行的审计。英国国家审计法中是这样定义的，绩效审计就是针对政府部门或者其他类似机构，对其履行职责情况的调查以及所使用资源的效果性、效率性、积极性的评估。世界各国对此也都有类似的定义。
基于此，国际上对绩效审计的定义进行了总结，最终归纳为对经济性、效率性和效果性的审计，简称为3E。我国相关学者也都基本赞同3E 定义，同时也发表了各自不同的看法。竹德操等人表明了自己这方面的看法。他们认为，关于经济效益方面的审计，主要是由相对独立的审计机构以及审计人员，针对被审计单位的经济业务情况，依据一定的标准，进行有系统、有组织的评价、分析，并总结经验结合发展前景，提出一系列有助于提高经济效益的方案，使其更加适用绩效审计的活动。李凤鸣则提出另外一种观点。他指出，绩效审计就是围绕提高经济效益这个中心，实施的一系列审计活动。虽然各国学者与机构对政府绩效审计的定义都有着不同角度的研究与判定，但他们的基本观点还是有相似之处的，即大家普遍认为政府绩效审计就是围绕被审计单位所占有的政府公共资金各方面使用情况的评价，主要包括以下三个方面的审计：经济性、效率性以及效果性，也就是当今国际上普遍采用的3E 定义。
(二)政府绩效审计的内容。
关于政府绩效审计的内容，从单纯字面意思来理解，也就是对政府各个部门的业绩来进行评价与考核，其结果主要还是依赖于政府的基本职能。因此，要了解政府绩效审计的内容，就要明确政府的主要职能，对各部门考察的指标以及考核的结果。其内容应该包括：对政府制定政策的评估，对政府所做出决策的审查和对政府公共管理活动，包括经济、社会、市场监管公共服务国有资产管理行政效率、廉洁状况等方面的绩效进行审计。在真正实施具体的绩效审计项目时，审计人员要从全局上去看问题，既要关注该项目的经济效益，又要考核与此相关的社会效益。
二、我国政府绩效审计现状及存在的问题
(一)我国政府绩效审计现状。
从20 世纪80 年代初，政府绩效审计开始出现在中国，我国就进行了大量的实践和探索，到目前为止，政府绩效审计工作在我国已经形成了良好的开端。但与此同时，我们也看到政府绩效审计并未在全国普遍展开，许多问题依然存在。大力推进政府绩效的建设与发展，是我国面临的重大问题，同时也是贯彻落实科学发展观，实现经济又好又快发展，推进经济管理体制，建设良好政府的必然要求。如何更快更好地从财务审计转型向绩效审计，是我们研究的重要方向。
(二)我国政府绩效审计存在的问题
1、法制建设不够完善，评价指标体系尚未设立。
从绩效审计开展以来，许多国家针对绩效审计这一问题，经过各种研究与讨论，制定出有关的法律与法规。例如美国审计总署早在1972 就颁布了《政府审计准则》，其中就包含了绩效审计的相关内容;英国在1983 年颁布的《国家审计法》中则主要指出了公共资金的使用监控，并明确了政府绩效审计的内容。我国1994 年颁布了《审计法》，却并没有对政府绩效审计进行相关的授权，之后1996 年1 月又提出了《审计工作规范化建设规划方案》，1997 年颁布了《中华人民共和国审计法实施条例》，2006 年正式颁布修订后的《中华人民共和国审计法》。以上这些法律法规都不够健全，而且与政府绩效审计的发展形势很不适应，不能成为开展绩效审计的标准。除此之外，建设评价指标体系更是纸上谈兵，毫无进展，致使政府绩效审计难以深入开展。
2、体制不合理。审计体制是政府绩效能否成功开展的重要因素之一。
我国目前采用的是行政型的审计体制模式，也就是绩效审计既要受到上级审计机关的监督，同时也要接受地方各级人民政府的监察这样一种双重领导。这种体制的弊端是：
(1)不能真实客观反映问题。这种体制将审计监督主体与审计监督对象，共处在一个利益主体里，具有同一隶属关系，不符合内部控制的要求，不能有效发挥绩效审计的监督作用，也就难以客观真实地反映问题。
(2)透明度较差。在审计工作中，被审计单位往往处于控制垄断地位，导致审计人员不能收集到很多重要信息，无法客观地反映被审计单位的经营状况，难以开展有效的公共活动，从而影响我国财政管理体制的透明度。
(3)审计的独立性比较差。一般国外的审计法会明确规定把审计机关组织、审计长和其他审计人员的职责权限相互分离，保持各自应有的独立性。而我国目前采用的是行政型的审计体制模式，这种体制会严重影响审计的独立性，妨碍审计职能的发挥。
3、政府绩效审计理论研究不足。
当前，我国政府绩效审计处于较快的发展阶段，但是相关的理论研究明显缺乏，学术界对诸多关于政府绩效审计的基本规定性命题也尚未进行深入的研究，得出统一的结论。关于政府绩效审计的阐述版本各种各样，争议很大，而对象、职能、目标、依据、标准、评价指标等零散杂乱，不能形成统一结构的绩效审计体系。另外，我国政府绩效审计无论在理论上还是在实践上都尚且不成熟，依然处于初级阶段，在技术方法、工作体系、评价标准以及内容等方面还缺少科学化、规范化、系统化以及制度化的审计模式。
4、政府和公众对我国政府绩效审计重要性认识不足。
在我国，公众对绩效审计的认识还局限于一个比较小的范围，大多数人都只是听说过审计这个名词，至于它的内容、目的、具体的操作范围又是什么，许多人都知之甚少。一些文献上的记载也仅停留在对国外情况的描述，甚至有人认为，绩效审计并不符合中国的国情，因此大家对政府绩效并没有给予很大的重视。另外，资金拨付方面也没有得到上级机关的高度重视，各项体制机制尚需要大力完善;政府对于各项业务的开展也没能更好地发挥监督权，因此整个绩效系统的运行存在很大的漏洞。
三、完善我国政府绩效审计的建议
(一)建立健全法律法规体系，保证政府绩效审计有法可依。
完善法律法规是顺利开展绩效审计的关键环节。到2006 年2 月我国新的《审计法》修订完成，但依然没有对绩效审计的法定目标、审计程序等做出明确的规定，仅以这项法律作为绩效审计的依据是不充分的，具有局限性，因此加快修订补充相关法律法规具有紧迫性。我国政府绩效审计目前所处的状态尚且是不完全授权的，在开展绩效审计过程中必然存在风险。为了更好地规避风险，我们应该结合本国发展国情，吸收国际先进绩效审计经验，在有效落实现有《审计法》的基础上，去粗取精，更好地完善相关法律法规体系，使得绩效审计实施能够做到有法可依，只有这样才能从根本上推动我国绩效审计的发展，使其展现出良好的发展态势。
(二)深化政府绩效审计体制改革，积极开展审计试点工作。
我们应对现行体制进行改革，使之向立法型模式转变。在立法型模式下，审计机关受全国人民大会的管辖，其权限由宪法赋予，工作不受行政部门和其他方面的干涉，直接向人大提出报告，向人大负责，这样可以使得国家审计的独立性得到有效保障。为此，我们可以借鉴国外的先进经验，争取早日发展成为立法型模式。另外，选择一些重点项目进行绩效审计试点工作，也是推进绩效审计的有效措施，为我国全面开展审计工作积累宝贵经验。
(三)推进政府绩效审计理论研究体系的建立。
从我国审计的现状可以看出，我国的政府绩效审计有机融合了经济性、效率性、效果性三个特性，只有做到3E审计，才能从真正意义上实现政府绩效审计。因此我们应该从这个本质出发，打破传统观念对人们的束缚，对政府绩效理论研究进行深入的探讨，得出具有更高价值的理论基础。我们认为当前一方面要研究开展绩效审计的具体程序与方法，为真正实践提供指导;另一方面要把实践中的经验与方法进行归纳，构建起完整的政府绩效审计理论体系，为今后全面开展绩效审计提供一定的借鉴。
(四)增强对政府绩效审计的重视程度。
为了加强对政府绩效审计的重视程度，首先，加大对绩效审计宣传工作的力度是必不可少的，这样使公众能更加充分地了解绩效审计;其次，要增强政府绩效审计结果的透明度，定期将审计机关考核结果予以公布;最后，要主动接受舆论与社会公众的监督，提高各界监督政府绩效的积极性，从而让更多的人参与进来，保障对政府绩效审计的重视程度，推动政府绩效审计的发展。
四、启示
开展政府绩效审计是我国政府审计未来发展的必然趋势，也是提高政府管理活动，转变政府职能的重要工具，它不仅有助于明确政府的职责与权限，使社会公众对政府的工作有进一步的了解，而且能够使公众充分参与到政府事务管理中。然而，尽管我国绩效审计已经取得了一定的成果，但就目前状况而言，我国政府绩效审计依然正处于发展起步阶段，依然存在许多问题，尤其在转型期过程中，没有相关审计准则作为指导，开展绩效审计存在很大的风险。因此，我们必须结合我国的国情，根据自身实际情况，学习和借鉴国际政府绩效审计的经验与方法，在现有的理论成果与实践基础上开拓创新，构建有中国特色的政府绩效审计体系。需要指出的是，政府绩效审计是一个长期实践的过程，我们必须循序渐进，在发展中求创新，不可一蹴而就。