对我国民族地区基础教育均等化研究

对我国民族地区基础教育均等化研究 　一、基础教育均等化

新公共服务理论认为，政府作为社会公共服务的提供者，要具有战略眼光，在提供公共服务过程中，要做到公共利益至上，民主行动，重视公民权益和社会公平。此外，在提供服务以满足社会基本公共需求的同时，还要考虑如何使所提供公共服务利益最大化。于是，公共服务均等化理念应运而生，它向政府提出了程序公平，实质公平和结果公平的诉求。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供大致均等的公共物品和公共服务，它是现代公共财政的目标之一。公共服务均等化的核心理念是人人都能有机会平等地享受与经济发展水平相适宜的公共服务，公共服务均等化的理念自然渗透到教育公共服务领域。

在教育公共服务领域，基础教育服务均等化，首先是如何实现基础教育服务受众最大化的问题；接着是如何提供优质基础教育服务，并实现社会效益最大化。当前，我国基础教育服务还存在突出的问题：地区之间，城乡之间，不同社会群体之间的差距，并有逐步拉大的趋势，在基础教育的机会，质量方面还存在很大差异，这已成为教育公平的焦点问题。实现基础教育服务均等化在当前具有非同寻常的意义，它是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径，它还有利于保障和改善社会民生，有利于促进地区间的发展平衡，有利于促进社会的公平，和谐，稳定。

促进基础教育服务均等化一直是我国公共服务事业努力的方向。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，要建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化。这是教育发展的目标，也是教育发展的要求。而在经济社会发展水平和公共服务水平都相对落后的民族地区，促进基础教育服务均等化，對民族地区教育事业发展进步有着极大的促进作用，同时对民族地区少数民族群众脱贫致富能起到标本兼治的作用。就像公平是个相对性的概念一样，基础教育服务均等化并不是量上的平均，而是一种主张基础教育服务公平的制度安排。基础教育服务均等化不只是教育公平的一个方面，而基本公共教育服务均等化为教育公平的实现提供了一条切实可行的实践路径。我国的基础教育服务均等化才刚刚起步，实践的策略和路径尚有待进一步明确。

民族地区基本公共教育服务均等化是指国家为了能够有效确保少数民族地区人民群众的基本公共教育机会均等，在基本公共教育服务方面有统一的制度安排，把基本公共教育服务的差距控制在社会可承受的范围内，使得全体社会成员都能享受到一定标准的基本公共教育服务，最终促进社会教育公平。

二、民族地区基础教育均等化问题

少数民族居住区域基本上地处偏僻地带，交通条件差，信息闭塞，经济落后，生活和工作环境艰苦。由于地域环境和经济发展状况的制约，民族地区的发展速度缓慢，教育发展相对落后，面临基础差，教育观念淡薄等问题。少数民族地区的教育，与发达地区的教育相比，从某种意义上讲，其发展速度呈现着负增长。少数民族地区在基础教育均等化方面主要存在以下几个问题：

1.少数民族地区办学条件落后，基础设施薄弱。民族基础教育设施十分落后，在少数民族地区，许多中小学校校舍破烂不堪，缺乏课桌椅，教科书，教学仪器的现象十分普遍，更谈不上拥有电脑等大型现代化教学设备，教学环境相当恶劣。

2.教育观念落后，教育无法保证。少数民族地区由于交通闭塞，还有相当的偏远地区还处于原始生活状态，生活在半农半牧的生活方式。这些少数民族地区，大多数的家长文化程度不高，甚至从未受过教育，他们对读书的价值认识出现错误，很少重视孩子教育。很多家长只是把孩子培养成为一个体力劳动者，让孩子成长到一定的年龄之后撮学回家继承祖业。

3.经费匮乏，均衡教育难于实现。少数民族地区的教育问题一直都存在，虽然国家对少数民族地区的教育大力的扶持，但是经费仍然不足。由于地广人稀，地方差异，很难找到一个十分合理的管理制度，有效配备资源，一些地区出现资源浪费，很多地区又由于缺乏资金，学校的设施无法改善。为此，国家的财政拨款很难实现科学合理的规划，以致出现很多地区教育发展不平衡，均衡教育很难实现。

4.师资力量薄弱，教师队伍十分不稳定。少数民族地区，教师队伍的首先表现为数量不足，很多农村学校出现了一个老师担任多个班多课程教学任务的情况。教师数量不足，主要是大多数少数民族地区的工作和生活条件艰苦，环境恶劣，教师的待遇低，很多人都不愿意到民族地区工作。所以，从八十年代的改革开放以来，民族地区进教师难，留教师难成了教育发展所面临的一大难题。

三.民族地区基础教育均等化实现途径

（一）加强经济补助，提高政府公共服务能力

有钱未必能办好教育，但是没钱肯定办不好教育。教育作为具有非排他性，非竞争性的公共产品，因为其无利可图，难以由社会和市场提供，政府应该承担起作为教育投资主体的责任。一般而言，政府的职能是为社会公众提供优质的公共产品与公共服务的，其主要目标是促进一个国家的经济增长与社会繁荣，增加公民的社会福利和社会权利，保障公民的生命权，健康权，居住权和受教育的权利，这些权利的有效保障和实现，可以促进一个国家的公民生活质量的提高。义务教育，作为国家向所有公民免费提供的一种公共服务，应该最大限度地体现公平，却由于各地的经济发展和财力状况，出现了不均等的情况，城镇和农村的义务教育也存在着巨大差异。长期以来，国家教育经费投向明显向城镇倾斜，农村义务教育的师资力量，人均经费，升学率等与城市相差甚远，城乡不平等趋势加大。

1.建立科学合理的转移支付制度，加强对教育经费的管理政府是社会基本公共服务的供给者，同时也是整个社会公共服务的规划者和参与者。改革开放以来，我国的公共服务范围和质量不断地提高，但是我国是一个社会和经济发展不平衡的发展中大国，地区之间存在着明显的差异，实现公共服务均等化的目标不可能一步登天，只能采取同步推进，分步实现的发展战略，即：第一步是基本公共服务的广覆盖，第二步是基本公共服务的一体化，第三步是基本公共服务的均等化。

2.促进教育公平，建立特困生专项助学金制度教育公平是最大的公平，是实现社会公平的基础。教育公共的实现，除了从制度和法律方面保障以外，笔者认为最主要的还是对家庭条件贫困的学生给予经济上的补助，使他们得到良好的教育，顺利完成义务阶段教育，改变由出身及背景导致的不平等现状。正如罗尔斯所言：为了平等地对待所有人提高真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出身于较不利的社会地位的人们。这个观念就是要按照平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。

（二）优化教育资源，提高教学质量

从社会教育的角度来说，教育资源是有限的。作为政府，如何合理配置有限的教育资源，使其发挥最大的效益，使教育规模和质量得以提高，这是政府所面对的重要课题，其实质就是效率与公平的问题。效率与公平其实并不是严格意义上的哲学范畴，但在经济学中两者相互影响，相互制约，有着紧密的联系。在现实中往往出现效率与公平没有能够很好地协调起来，相反，二者甚至矛盾突出，追求公平，效率就大打折扣；追求效率，公平便有失公允，正如鱼和熊掌，二者不可兼得。因此，强调坚持注重效率与维护社会公平相协调显得非常重要。在教育领域，如何整合和优化有限的教育资源，使其效益最大化，极大地促进教育公平和服务均等，提高教学质量，这是教育主管部门工作的重点。在义务教育阶段效率与公平如何取舍的问题，成为各个学校，各级政府教育主管部门的困难抉择，力图寻求一种折中，互利的途径使二者得以均衡和融合。有学者认为在义务教育阶段应是在公平优先的基础上兼顾效率。

（三）招贤引智，提高教师总体素质

师资问题犹如经费问题一样是一直困扰着边疆少数民族地区义务教育均衡发展的突出问题，在很大程度上，师资问题受制于当地的经济与社会发展状况。少数民族农村地区由于条件艰苦，收入待遇与城市，县城差距明显，导致大量優秀教师流失，城乡之间的教育差距进一步拉大，教育均等越难实现。政府作为公共服务的供给者，应为社会公众提供均等优质的公共服务，但是又不得不面临师资力量的薄弱与紧缺问题。如何引进师资，保障地区居民同城市居民一样均等地享受教育服务，这是地方政府亟待解决的问题。

1.提高教师待遇，引进优秀人才

政府应加大教育投入力度，改进教师的生活环境，为乡镇中学教师提供优良的生活环境。从现实的情况来看，乡镇中学在教学条件，生活环境上均存在着诸多困难，虽然近几年国家对西部农村地区的义务教育投入逐年增加，但是教育经费只能维持学校的正常运转，学校的基础建设和设备改进还是步履维艰。作为教育主管部门，如何规划和整合教学资源，促进地区义务教育的均衡发展就是一个极为重要的问题。

2.提高教师素质，完善师资结构

教学质量是学校办学的生命力所在，教学质量在很大程度上取决于师资力量，只有拥有一流的师资，才能拥有一流的学校和一流的质量，在这个意义上来说，师资力量对于一个学校的发展具有决定性的作用，也是衡量教育公平以及教育服务均等化的一个指标。这里所说的教师素质，包括教师的专业知识，职业道德等。

（四）优化教育发展环境，构建和谐教育

社会文化环境对于教育起着重要作用，良好的社会文化氛围对于孩子的成长有很大的影响，在少数民族地区，社会文化环境对于教育的作用更加明显。近几年国家对教育的重视和投入越来越多，特别是西部地区，教育投入逐年增加，但在笔者看来，财政投入和制度保障作为一个硬性指标，并不能保证教育公平的实现，而教育公平主要指教育机会均等，包括教育起点的平等，过程的平等和结果的平等。为现代教育发展的基本原则，教育机会均等是任何国家教育政策制定的基石。结构功能主义的主要代表人物帕森斯就指出：教育机会及其程度对于个人就业，收入及社会分层系统中的地位和位置有着深刻的影响。影响教育机会均等的主要因素是个人能力，家庭因素，个人成就动机以及教育制度本身，而这些因素在一定程度上又与社会文化环境有着紧密的联系。地方政府在提供公共文化服务的过程中应从当地的社会文化环境出发，本着公共服务均等化的理念加强文化建设与引导，使地区义务教育朝着良性和谐的方向发展。在本文中，笔者将社会文化环境分为家庭环境，校园学习环境以及社会文化习俗，从这三个方面分析它们对于义务教育的影响，并提出相应的建议与解决途径。

1.家庭环境是影响教育的首要因素

家庭是孩子的第一所学校，父母是孩子的第一任老师，家庭教育对孩子一生的成长与发展起着至关重要的作用，主要表现为家庭的和谐，父母的思想文化素养以及家庭经济条件等。

2.校园学习环境

俗话说：环境塑造人，什么样的环境造就什么样的人，环境对于人的素质，思想，观念等影响重大。在本文中需要指出的是这里所说的环境包括家庭环境，社会文化环境以及校园学习环境。校园学习环境之于在校学习的学生意义重大，从广泛的意义上理解，校园学习环境可以分为硬件和软件两个方面，硬件环境包括学习设施，教学工具等，而软件方面则主要是校园学习氛围，学习风气等。

3.社会文化习俗

一定的文化是一定社会的政治和经济在观念形态上的反映。不同类型的社会环境作为不同的外在刺激因素，会促发人们产生不同的社会文化心理及价值偏好。文化习俗影响着教育观念，教育观念又必然影响着教育行为。中国人传统的人才标准模式是学而优则仕，读书为官，官本位等，这种观念就连当下在很多国人的思想里也根深蒂固，对于相对封闭，落后的偏远农村地区，这种观念就更为突出，被誉为读书之最终目的。同时，在调查中笔者发现部分家长和学生在观念和价值取向上存在着误区，周围有大学毕业生没找到工作的案例就成了他们经久不灭的反面教材，认为读书无用，浪费青春，这也成为部分学生辍学的一个原因。这种偏激，片面的想法和观念虽然只存在于部分人中，但无形中却给教育工作造成了影响。政府应加强宣传和引导，使民众树立IH确的育人观和教育观，这样教育事业才能理性健康的发展。

4.加强教育督导工作，推进教育科学发展

教育督导工作应督政与督学并赏，推进教育和谐发展。教育督导室代表政府对整个地区的教育工作进行监督，检查，评估，指导活动，它的建立有利于对政府有关职能部门，乡镇政府和学校贯彻执行教育法律，法规，规章情况进行督导，对地区义务教育阶段中小学，幼儿园（含民办学校）办学方向，办学水平，办学质量和办学效益情况进行督导评估，对各学校教育经费的拨付，管理，使用效益等情况进行督导，使地区教育朝着更为健康和谐的方向发展，也是政府促进教育公平和教育均衡，提高公共服务水平和能力的集中体现。

（五）创新基础教育资源配置机制

在分级管理，分级办学的管理体制下，民族地区经济社会发展水平严重制约政府提供公共服务的能力和水平。创新民族地区基础教育服务体制，优化基础教育资源配置，是促进民族地区基础教育服务均等化的有效途径。教育公平问题，既包含着机会公平问题，也包含着教育条件平衡问题，而这主要由基础教育资源配置不公引起的。基础教育资源投入不足，影响着服务的效率和公平。积极推进学生对基础教育资源的共享，合理统筹基础教育资源，

以此缓解民族地区教育资源分配不均衡的矛盾，尽量做到民族地区基础教育资源的合理调控和配置。如提高民族地区师资待遇，吸引人才资源。同时，大力培养自生型人才。由于地理环境，交通等条件限制，民族地区的教师很难实现流动。因此，对基础教育加大投入，培养自生型人才，才是解决民族地区基础教育服务均等化的治本之策。

（六）动员社会力量，促进公共服务参与主体，服务形式多元化

政府虽然是公共服务的主要责任主体，但并非是唯一主体。虽然民族地区社会化和市场化程度不高，社会主体尚处于发育阶段，但通过改进民族地區基础教育服务体制，在公共服务过程中引入多元主体，可以实现基础教育服务主体的多元化。此外，在完善政府主导的基础教育服务体制的同时，开放，动员，吸收社会力量参与提供基础教育服务，既能提高民族地区基础教育服务的效率，又能满足社会力量的参与要求。民族地区基础教育资源有限，要综合考虑社会发展情况，基础教育服务在满足基本需要的同时，还得考虑利益最大化的问题，也就是要考试基础教育效率问题。民族地区基础教育服务不均等，很大一部分表现为基础教育资源配置过剩，而民族地区通过社会互助，合作，帮扶，如地区间，城乡间的互助发展，可以使这部分剩余的基础教育资源得到有效利用。