浅析日本公务员伦理法制化建设的经验与启示

1. 日本公务员伦理法制化建设的沿革

日本公务员的伦理建设有其特定的历史背景，在这一历史背景下，可以发现日本在公务员伦理建设上存在着鲜明的问题意识。二战结束以来，日本立足国情，积极效仿美国，致力于公务员伦理法制化建设。特别是近10 年，日本加快了公务员伦理法和伦理规程的建设，将日本公务员伦理建设推上了现代化进程。

1.1 日本公务员伦理法制化建设的萌芽阶段

日本对公务员道德和伦理的关注最早可以追溯到明治维新时期。1868 年以法律形式颁布的《政体书》第一次规定公务员不得私下泄漏公务秘密，不得收受贿赂和谋取私利。而1887 年实施的《官吏服务纪律》被国内大多数学者视为日本公务员伦理法制化建设的萌芽。二战结束后，日本立足国情，积极效仿美国，于1946 年11月颁布了《日本国宪法》，明确规定公务员应服务于全体国民。1947 年10 月颁布的《国家公务员法》标志着日本现代公务员制度正式确立起来。这两部法律为之后的公务员伦理法制化的建设提供了重要的法律依据。

1.2 日本公务员伦理法制化建设的确立阶段

日本在20 世纪中期就已经制订了《国家公务员法》，尽管该法律对公务员的职业道德和行为规范有重要的约束作用，但由于缺乏系统的操作性、制裁处分规定模糊，致使日本国大批的公职人员出现贪污和腐败的丑闻，国民对政府和公职人员的信赖度直线下滑。1999 年，日本国借鉴美国有关政府伦理建设的做法颁布了《国家公务员伦理法》，该法的颁布标志着日本公务员伦理法制化建设的正式确立。《伦理法》最初的制定意图只停留在预防公务员反伦理行为的对策上。之后又进行了不断的修订，《国家公务员伦理法》于2000 年4 月正式开始施行。

1.3 日本公务员伦理法制化建设的发展阶段

随着社会政治经济环境的形势变化，《伦理法》在不断的修订和完善。比如：2005 年3 月内阁接受审查会的申请，对《伦理规程》的强化与缓和两个方面的主要内容进行修订。2008 年正式实施的《国家公务员制度改革基本法》向公务员提出了新的政治要求：作为全体国民公仆的国家公务员，要站立在全体国民的立场上考虑问题，明确自己所担负的责任。《基本法》的第五条基本理念要求要确立公务员作为全体国民公仆的职业伦理，并基于能力和实绩进行正确的评价。第七条确立能够向全体国民负责的国家公务员管理体制。

2. 日本公务员伦理法制化建设的经验

日本在公务员伦理法制化建设过程中，建立健全了公务员伦理立法，强化了相关管理和监督体系，细化了伦理法制内容，加大了培养公务员伦理法制意识的力度，通过对公务员伦理规范的制定与实施，逐步构建起了世界上相对完善的公务员伦理法律体制。笔者认为在日本公务员法制化建设中有如下四点经验：

2.1 完备的公务员伦理立法和细致的伦理法制内容

在日本公务员伦理建设中，法制化建设起着至关重要的作用。到目前为止，日本国颁布的有关规范公务员伦理道德法律法规有：《日本国宪法》、《国家公务员法》、《国家公务员伦理法》、《国家公务员伦理规程》和《国家公务员制度改革基本法》，其中宪法是最高法律，是约束规范公务员伦理道德的根本依据。此外，日本公务员伦理法制内容相当细致，所以操作性比较强。比如在《伦理规程》中，有关接受招待问题的规定：原则上禁止接受利害关系者提供的酒食等招待，不过国家公务员如果以AA制的方式和利害关系者用餐，早餐和午餐是随意的。但晚餐，原则上需要征得伦理监督官的许可。

2.2 强约束力的相关管理和监督体系

日本公务员伦理法制化建设，除了有完备的法律法规之外，还形成了一整套能够对公务员进行强约束力的管理和监督体系。其中，日本国家公务员伦理审查会和伦理监督官起到了积极的作用。审查会拥有关于公务员伦理的调查权，指导并确保公务员切实履行公务员伦理的权力。伦理监督官则负责对公务员的监督工作，按照审查会的指示，调整该行政机关职员职务伦理的相关体制等。

3. 日本公务员伦理法制化建设对我国的启示

《诗经》上说：他山之石，可以攻玉。日本目前公务员伦理法制化建设取得的经验和成就对我国当前正在实施的公务员制度有重要的借鉴和参考价值。

3.1 完善相关公务员伦理法律建设

加快我国公务员伦理法制化建设进程，需要运用道德和法律的双重力量，而相关法律的完善是提升公务员伦理道德的根本依据。到目前为止，我国相继出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《中华人民共和国公务员法》、《国家公务员行为规范》等法律法规。虽然我国对公务员伦理相关的规定、准则和要求很多，但是并没有真正出台一部有关公务员伦理道德的法律来明确规范其行为。因此，我国应尽快制定并出台有关公务员伦理的法律，并辅之以必要的实施准则，真正做到公务员伦理道德建设有法可依，并在现实当中具有可操作性。

3.2 建立强约束力的管理和监督体系

建立具有强约束力的管理和监督体系，是实现我国公务员伦理法制化建设的重要保证。我国可以借鉴日本的经验，赋予中央纪委和监察部有关伦理道德管理职能，同时在全国人大常委会设立伦理委员会，负责对公务员的伦理道德行为进行管理监督。此外，我国还应继续更大限度地推广信息披露制度，使广大群众能够起到对公务员的监督作用，从而形成多领域、多渠道、多层次的管理和监督体系。