美国国家公园体制的发展经验概述及启示
2016年，美国国家公园管理局成立一百周年。文章回顾了美国国家公园体系的发展历程，分析了国家公园体系的旅游发展对美国经济的影响，研究了国家公园管理局历年财政预算的变化趋势以及预算削减对国家公园发展的不利影响，并从增加国会拨款份额、争取地方补贴开支、提高公园门票价格、加大特许经营力度和拓展志愿服务范畴等五个方面阐述了美国国家公园深化发展的对策，最后文章对我国国家公园体制的发展进行了展望。
【关键词】美国；国家公园；发展经验；启示
doi：10.3969/j.issn.1007-0087.2016.02.004
2013年11月15日，党中央公布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“建立国家公园体制”。2014年8月9日，国务院公布了《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，进一步明确要“稳步推进建立国家公园体制，实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用”。美国是世界上最早建立国家公园的国家，也是国家公园体系发展最为完善的国家，研究美国国家公园体系的发展历程、旅游发展的经验以及存在的问题对我国国家公园体制的建设有着举足轻重的作用。
一、美国国家公园体系的发展历程
“国家公园”的理念是由美国艺术家乔治・卡特林（George Catlin）率先提出的[1]。1832年，卡特林到美国西部的大平原旅行，他发现印第安文明、野生环境以及西部大开发荒野定居点的破坏比较严重。于是，他写到“政府应该出台一些伟大的保护政策……建设一个伟大的公园……一个国家的公园，在公园里人与动物和谐共生，所有野生物、新生物都能尽情绽放自然之美”。但是，卡特林的理念并没有立刻被政府认可。政府最早实施的保护措施是预留出一些保护的土地。1832年，阿肯色州的温泉被预留出来，作为联邦保护地来保护47处温泉。1870年，该地区被国会作为温泉保护区保护起来。1864年，亚伯拉罕・林肯总统签署了一项国会法案，把约塞米蒂山谷和蝴蝶百合片巨杉划拨到加利福尼亚州作为州立公园，专门予以保护，同时予以公共使用。
1872 年，美国国会通过了《黄石国家公园法案》 （Yellowstone National Park Act），这是迄今最早的国家公园法案 ，并于当年3月1日由尤里西斯・格兰特总统签署成立了世界上第一个国家公园――黄石国家公园。1906年，西奥多・罗斯福总统签署了《古迹法》（Antiquities Act），该法授权总统可以对境内的历史地标、文物古迹命名为国家历史文物（National Monument）。同年9月24日，罗斯福总统宣布魔鬼塔（Devils Tower）为美国第一个国家历史文物。1916年8月25日，伍德罗・威尔逊总统签署了《国家公园管理局组织法》（National Park Service Organic Act），正式建立了国家公园管理局，使其成为美国内政部下属机构之一。公园管理局初创时期规模较小，只管理了原属内政部的14个国家公园和21个国家历史文物，而且仅限于西部地区[2]。1933年8月10日，富兰克林・罗斯福总统签署两项行政命令，规定所有森林管理局管辖下的15个国家纪念地，陆军部管辖下的古战场、军事公园以及包括华盛顿纪念碑、林肯纪念碑和白宫在内的国家首都公园都归国家公园管理局管辖。罗斯福的命令使近50个东部的历史纪念地加入到国家公园体系之中，国家公园体系才初步形成[3]。截至2014年底，美国的国家公园体系已经包括了20类401处保护地详见表1，资料来源是根据美国国家公园管理局网站资料综合整理而成。
表1 美国国家公园体系览表
序号 中文名称 英文名称 数量 始建年份
1 国际历史遗址 International Historic Site 1 1984
2 国家战场 National Battlefield 11 1890
3 国家战场公园 National Battlefield Park 4 1917
4 国家战争遗址 National Battlefield Site 1 1929
5 国家历史遗址 National Historic Site
78 1935
6 国家历史公园 National Historical Park
46 1907
7 国家湖岸 National Lakeshore 4 1966
8 国家纪念地 National Memorial 29 1848
9 国家军事公园 National Military Park 9 1890
10 国家历史文物 National Monument
78 1906
11 国家公园 National Park 59 1872
12 国家景观大道 National Parkway 4 1930
13 国家保护区 National Preserve
18 1917
14 国家游憩区 National Recreation Area 18 1946
15 国家保留地 National Reserve 2 1978
16 国家河流 National River
5 1972
17 国家野生与风景河流 National Wild & Scenic River 10 1968
18 国家海岸 National Seashore 10 1937
19 国家风景游径 National Scenic Trail 3 1968
20 其他 Other 11 1792 合 计 401
二、美国国家公园的旅游发展
（一）旅游人次
国家公园体系成员作为美国自然和人文景点的精华，一直都深深地吸引着世界各地的旅游者前来休闲观光。1905年，提交报表的国家公园体系成员只有6个，当年游客总量为14.10万人次，园均接待2.35万人次。1987年，报表的国家公园体系成员达到305个，当年接待游客数量28724.50万人次，园均接待94.18万人次，达到历史最高值，游客接待总量是1905年的2037.86倍，园均接待人数是1905年的40.09倍。此后，虽然提交报表的国家公园数量持续在增加，但是游客接待总量却徘徊不前。2013年，报表的国家公园体系成员达到370个，当年接待游客数量27363.09万人次[4]，园均73.95万人次，游客接待总量比1987年减少1361.41万人次，园均比1987年减少20.22万人次。2014年，游客接待总量有所回升，达到29280.01万人次，园均79.14万人次，园均接待人次仍然比1987年少15.04万人。
图1 美国国家公园体系旅游发展历程
（二）旅游收入
2012年，美国国家公园体系成员共接待游客2.83亿人次，游客在公园周边60英里（96.56公里）范围内共花费147.13亿美元。 这些花费对国民经济的贡献在于创造了24.30万个工作岗位、93亿劳动收入、158亿增值收入和268亿出口收入。其中，住宿花费贡献最大，占30%，为周边地区创造了4.01万个就业岗位和44.55亿的出口收入；其次是餐厅与酒吧，占20%，创造了5.12万就业岗位和30.05亿的出口收入[5]。2012年，国家公园管理局的支出是30.13亿美元，直接收益是147.13亿美元，可见1美元的投入会直接产生4.88美元的收益，如果再考虑间接的影响，这个收益将会更大。
表2 2012年美国国家公园管理局游客花费估算
游客类型 总花费（百万美元） 占总花费的百分比（%） 每天/晚平均花费（美元）
当地一日游游客 855.2 5.81 39.74
非本地一日游游客 2371.1 16.12 87.16
公园内住宿游客 490.5 3.33 375.73
公园内营地露宿游客 443.8 3.02 128.65
公园外旅馆住宿游客 8900.3 60.49 263.11
公园外露营游客 872.7 5.93 118.94
其他游客 779.0 5.29 39.39
合 计 14712.6 100.00 129
资料来源：Catherine C.T.， Christopher H.， & Lynne K.2012 National Park Visitor Spending Effects：Economic Contributions to Local Communities， States，and the Nation.2014.
三、国家公园的投资分析
（一）投资总额
国家公园体系成员的日常运营、保护和维护费用均由国会按照每年预算予以拨付。国家公园管理局的预算主要包括自由支配支出和强制支配支出两部分。2004年，实际自由支配支出22.67亿美元，强制支配支出2.93亿美元，合计25.60亿美元，园均为659.88万美元。2010年，实际自由支配支出27.55亿美元，强制支配支出4.08亿美元，合计31.63亿美元[6]，园均达到802.70万美元，园均支出比2004年增加了142.82万美元。近几年，随着国家公园体系成员总数的增加以及政府财政预算的削减，国家公园所能够获得的运营管理费用略有下降，2014年园均只有744.08万美元，比2010年减少了58.62万美元。另外，近年来美元不断贬值，美元对人民币汇率由2004年底的8.2765降为2014年底6.2010，如果考虑贬值的因素，国家公园局开支总额度下降趋势就更为明显了。
表3 2004-2014年美国国家公园管理局经费开支
年份 国家公园数量（个） 自由支配支出（亿美元） 强制支配支出（亿美元） 合计
（亿美元） 园均支出
（万美元）
2004 388 22.67 2.93 25.60 659.88
2005 388 23.62 3.16 26.78 690.19
2006 390 22.58 3.38 25.96 665.53
2007 391 22.90 3.76 26.65 681.71
2008 391 23.90 4.04 27.94 714.68
2009 392 25.32 3.91 29.23 745.56
2010 394 27.55 4.08 31.63 802.70
2011 397 26.11 3.92 30.03 756.52
2012 401 25.80 4.33 30.13 751.33
2013 401 27.86 4.21 32.06 799.54
2014 401 25.60 4.24 29.84 744.08
资料来源：National Park Service. Fiscal Year 2014 Budget Justifications and Performance Information，2004-2013为实际数据，2014年为预测数据。
（二）预算削减
国家公园管理局的总体支出主要集中在自由支配支出方面，2004-2014年自由支配支出占总体支出的86.72%。自由支配支出预算主要体现在公园运营、游憩与保护、文物保护、项目建设以及土地收购与国家捐赠五大方面。国家公园管理局的预算削减主要体现在以下几个方面：首先，公园运营预算总体是增加的，但是资源管理和游客服务的预算有所减少，分别从2005年的3.49亿美元、3.39亿美元降到2013年的3.08亿美元和2.26亿美元。其次，文物保护基金持续削减，从2005年的0.72亿美元削减到2013年的0.53亿美元。再次，项目建设预算大幅削减，从2005年的3.46亿美元削减到2013年的1.24亿美元，其中像游径等线性项目预算削减最为严重，从2005年的2.33亿美元削减到2013年的0.50亿美元[7]；此外项目建设规划预算削减也比较多，从2005年的2093万美元削减到2013年的687万美元。最后，国家公园警察的预算被彻底取消了，而2005年时还有8008万美元。 表4 2005-2015年美国国家公园自由支配支出预算览表（单位：百万美元）
支出项目 2005 2007 2009 2011 2013 2015
公园运营 资源管理 348.74 362.89 313.42 334.42 308.38 331.86
游客服务 338.62 349.33 223.68 238.73 226.24 248.19
公园保护 0.00 0.00 345.24 364.32 340.26 361.71
设施维护 587.05 603.69 676.32 688.50 625.66 702.68
公园支持 290.40 312.23 425.03 457.62 429.32 459.41
外部管理 123.94 135.07 148.06 166.46 167.40 180.00
小计 1688.74 1763.21 2131.76 2250.05 2097.26 2283.85
公园警察 80.08 85.21 0.00 0.00 0.00 0.00
百年纪念 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 10.00
游憩与保护 游憩项目 0.54 0.56 0.58 0.59 0.55 0.59
自然项目 10.87 10.38 10.01 11.17 12.75 13.56
文化项目 20.18 23.17 22.66 24.88 23.37 24.56
环境项目 0.39 0.40 0.42 0.43 0.41 0.43
捐款管理 1.87 1.95 3.10 1.75 1.65 2.00
国际事务 1.59 1.86 1.63 1.65 1.55 1.65
遗产合作 14.58 13.34 15.70 17.40 16.46 9.20
小计 61.22 54.87 59.68 57.87 56.75 52.00
文物保护基金 71.74 55.16 69.50 54.39 53.00 56.41
项目建设 线性项目 233.10 180.62 151.72 121.16 49.58 61.68
特殊项目 51.40 180.62 25.99 25.03 19.68 20.80
建设规划 20.93 19.63 10.10 10.10 6.87 7.27
项目管理 26.98 39.84 34.55 38.53 35.04 36.77
总体规划 13.13 13.49 13.29 14.83 12.90 11.82
小计 345.53 297.48 235.66 209.65 124.07 138.34
土地与捐赠 土地管理 10.37 9.79 9.25 7.13 8.99 9.53
土地收购 42.73 24.62 35.94 47.76 45.00 46.36
捐赠管理 1.48 1.63 1.00 2.79 2.64 3.12
国家捐赠 89.74 28.00 19.00 37.13 39.93 45.00
小计 144.31 69.02 65.19 94.81 96.57 104.00
土地与水基金 -30.00 -30.00 -30.00 -30.00 -30.00 -30.00
总 计 2361.62 2289.96 2531.79 2636.77 2397.64 2614.60
资料来源：National Park Service. Budget Justifications and Performance Information（Fiscal Year 2005-2015）.
（三）预算削减的影响
国家公园管理局预算的大幅削减，给公园的日常运营与管理带来了很大的麻烦，具体影响主要体现在以下十个方面：第一，确保游客可以安全畅游的公园巡警大幅裁员。公园现役的日常巡警从1980年的1841人削减为2010年的1417人，降幅23.03%；公园季节性巡逻人员从1980年的616人削减为2010年511人，降幅17.05%。第二，在很多区域，由于人员的削减突发事件紧急响应的时间会增加。第三，一些公园会被迫关闭露营场地、游客中心或者其他的一些服务。第四，会弱化公园和历史景点的巨大教育功能，很多学生团体将被拒之门外。第五，游客中心以及公园的运营时间会大幅减少，周边社区的旅游服务也会随之减少。第六，执法人员的缺乏将不能确保考古和古生物资源免遭洗劫、野生动物和植物免遭盗猎。第七，公园巡警的减少会鼓励一些国家公园里非法毒品的种植和交易。第八，一些公园的展馆藏品将使公众失去兴趣，同时糟糕的馆藏条件也威胁着许多无价珍宝。第九，濒危物种和其他科学工作的监视可能会被拖延或者放弃。最终，很多游客将选择去其他地方，这将失去大量的就业和地区经济增长的机会[8]。1987年以来，美国国家公园体系接待游客人次持续下降就鲜明地印证了这一论断。
四、美国国家公园深入发展的策略
国家公园作为全球资源保护和利用的最佳途径，一直以来都是世界各国学习的楷模。美国政府现在必须采取一些举措来逐渐消除阻碍国家公园良性发展的制约因素，否则国家公园的发展模式必将终结。要想真正扭转目前美国国家公园尴尬的发展局面，可以从以下五个方面予以关注：
第一，增加国会拨款份额。2013年，美国的入境旅游外汇收入是1807亿美元，位居世界第一[9]。而且，近十年来美国的入境旅游人次以及旅游外汇收入都保持着持续增长的良好发展势头。国家公园体系成员作为美国最具代表性的旅游景点是入境旅游者的首选，美国国会必须清晰地认识到国家公园体系的良好发展是美国旅游业乃至整个国民经济快速发展的动力之源，也是削减国家财政赤字的一大法宝。2013年，美国税收收入达到创纪录的2.77万亿美元，而国家公园管理局的开支只有32.06亿美元，仅占当年税收收入的0.1157%。国会应该从整个国家税收收入中按较大的比重来分配国家公园管理局的历年预算，确保国家公园体系成员能够又快又好的发展，提供尽善尽美的服务，同时力求美国国家公园发展模式在新的世纪树立新的标杆。 第二，争取地方补贴开支。国家公园的发展对于公园所在社区乃至整个州府的经济发展都有着极大的推动作用。譬如加利福尼亚州共有27处国家公园体系成员，2012年接待游客3601.13万人次、旅游收入15.34亿美元、提供就业岗位20287个，另外还创造劳动收入8.24亿美元、增值收入13.30亿美元、出口收入21.33亿美元[5]。地方政府不能只取不予，可以从地区生产总值中按一定的比例来扶持辖区内国家公园体系成员的健康发展。
第三，提高公园门票价格。美国的国家公园一直是国会拨款维持运营，因而都是公益性开放的，不以盈利为目的[10]。目前，401个国家公园体系成员中，254个是免费开放的，只有147个收取低廉的门票，门票价格大致在5-25美元之间。按照立法规定，各公园的门票与娱乐项目收费80%可以留在公园，用于支付公园的维护和管理开支，其余20%上交国家公园管理局统一支配，用于援助不收费的公园[11]。由于国家公园管理局财政预算的持续削减，各国家公园点正常运营日益困难，因而都在想方设法筹集资金贴补日常开支。免费公园点适当收取门票、收费公园点适当提高门票价格必将是一个很普遍的措施。最近，约塞米蒂国家公园（Yosemite National Park）和瑞尼尔山国家公园（Mount Rainier National Park）都对门票调整进行了公示。可以断言，未来必将有更多的国家公园点通过提升门票价格和服务收费标准来维持正常的运营和管理。
第四，加大特许经营力度。1965年，《国家公园管理局特许事业决议法》颁布实施，《法案》要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，公园内的餐饮、住宿、交通、纪念品商店以及其他服务的经营必须以公开招标的形式选择经营者。特许经营收入部分上缴公园管理局，其余全部贴补公园运营开支。截至2013年底，国家公园管理局已经在120多个公园点进行了大约600项特许经营。未来，必须尽量在每一个公园点尽可能多的开展特许经营，同时提高公园特许经营留成比例，用于完善公园的管理。
第五，拓展志愿服务范畴。公园志愿者（Volunteer-in-Parks）项目是1969年由《公园志愿者法案》授权建设的。志愿者来自各行各业，执行许多不同的和令人兴奋的工作。许多志愿者来自周边社区，包括专业人员、艺术家、工人、家庭主妇和学生，也有一些志愿者长途跋涉到自己希望提供志愿服务的公园。截至2013年底，国家公园体系共有24.60万公园志愿者，他们每年大约奉献670万小时的志愿服务，这相当于3200个员工的工作量。2013年，美国每小时志愿服务的价值约为22.55美元，这些志愿服务总价值约合1.51亿美元，占当年国家公园管理局总开支的4.71%。由于预算的压缩，很多公园的员工数量都在裁减，这就需要更多的公园志愿者加入到公园服务的大军之中。公园管理局要大力宣传公园志愿者项目，在全社会树立志愿服务的精神导向，向更多的人群提供更多的公园志愿服务机会，从而在节约员工开支的前提下确保公园健康有序地快速发展。
五、我国国家公园体制发展的启示
我国的国家公园体制建设还处于探索阶段，我们必须充分吸取美国国家公园发展的经验与教训，必须率先考虑转型升级，思考面向新世纪的公园保护模式以及面向原生态体验的游客游憩模式，从而可以使更多的人在更多的地方享受更难忘的国家公园体验。
第一，建立国家公园体制。国家公园是美国奉献给世界的最好的礼物，目前世界各国都把建立国家公园看作是保护自然和自然资源的一种良好途径，纷纷加以效仿。我国台湾地区于1984年建立了第一个国家公园――垦丁国家公园。2007年6月，云南省普达措国家公园正式挂牌，成为我国地方政府确立的第一个国家公园。2008年10月，我国环境保护部和国家旅游局批准黑龙江汤旺河国家公园为我国第一个官方的国家公园试点单位。由此可见，国家公园的理念在我国已经深入人心，逐步获得了大家的认可。现在，我们急切需要做的是把民间的摸索、官方的试点逐步制度化、常态化，真正在我国建立国家公园的体制。
第二，完善国家公园体系。国家公园既要成为原始生境的保护区，又要成为国民休闲游憩的理想场所。基于上述理念，我国的国家公园体系建议构建如下：初步设定28个公园类别，其中18个自然型公园、10个人文型公园。自然型公园主要包括了我国现有的12个公园类型（国家风景名胜区、国家地质公园、国家典型地震遗址、国家公园、国家海洋公园、国家海洋特别保护区、国家矿山公园、国家森林公园、国家湿地公园、国家水利风景区、国家自然保护区、国家沙漠公园）以及尚需扩展的国家冰川公园、国家草原公园、国家湖泊公园、国家火山公园、国家风景道路、国家风景河流等6个公园类型。人文型公园主要包括了我国现有的3个公园类型（国家考古遗址公园、国家重点文物保护单位、全国重点烈士纪念建筑物保护单位）以及有待建设的国家军事公园、国家战场公园、国家历史公园、国家地标、国家公墓、国家纪念馆、国家历史线路等7个公园类型。
第三，进行国民公益开发。国家财政每年按需预留部分经费作为我国国家公园发展专项资金，然后根据各公园点的规模和实际需求予以合理分配。同时，成立国家公园发展基金会，公开接受国内外企业、个人捐款，推动国家公园的维护和发展。另外，有公园点的省级地方政府要相应设置省级国家公园发展专项资金，然后对辖区内的公园点根据国家拨款情况予以1：1拨付。国家公园发展专项资金属于专项经费，只能用于国家公园的规划、基础设施建设、日常运营开支和工作人员工资。由于有了专项资金的支持，国家公园可以免费开放，特别是那些具有教育意义的、历史纪念价值的公园点更应该免费开放。国家公园点如果要收取费用，只能象征性收取资源和设施的使用费，不能肆意提升门票价格，剥夺国民休闲游憩的权利。
第四，实施国民共建行动。国家公园国家所有、国民共享，同时还需要国民共建。2015年8月31日，我国国家旅游局下发了《关于建立中国旅游志愿者队伍 开展旅游志愿服务的通知》，同时制定了《中国旅游志愿者工作实施方案》，正式开启了我国旅游志愿服务的帷幕。我们应该大力宣扬旅游志愿精神，积极招募旅游志愿队伍，热情提供专业志愿服务，这样既节约了国家公园运营的成本又体现了国家公园主人翁的精神。 参考文献
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The Development Experiences and Enlightenment of National Parks in American
LI Jinglong； LI Xiaojie； ZHOU Jinling
（Department of tourism management， Anhui University， Hefei 230601， China）
Abstract： The national park service was established in 1906， the celebration will be held in 2016.This article reviews the development course of America's national parks， analyzes the impact of the national parks on the economy， studies the variation trends of the national park service’ budget and the negative impacts of the budget cuts， then elaborates the countermeasures to deepen the development of America's national parks from five aspects. Finally， the article puts forward some suggestions on the development of China’s national park system.
Keywords： United States； National Parks； Development Experience； Enlightenment