美国公务员伦理法制建设的特点及启示

我国公务员伦理失范现象在当下时有发生且引发了大量的贪腐事件，如何有效地规制此种现象值得深思。通过对中美两国的公务员伦理法制建设概括的对比，能够较明确地得出美国在这方面确有值得我国学习与借鉴之处。

一、我国公务员伦理法制建设概况

在历史长河中，我国的文官制度中有很多关于官员伦理规范的内容。如孔夫子在《论语・为政》曾说：“为政以德，譬如北辰居其所而众星共之。”唐太宗《贞观政要・君道》也说：“若安天下，必须先正其身。未有身正而影曲，上治而下乱者。”此外，还有“己不正，焉能正人”等古训。但古代官员伦理与现代公务员伦理毕竟不能同日而语。

目前我国的公务员伦理法制建设的现状不容乐观。一方面，我国并没有专门的公务员伦理法律法规，对公务员伦理的要求散见于各种法律法规政策文件等中。比如《宪法》、《国家公务员法》、《监察法》、《国家公务员行为规范》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中共中央、国务院关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》、《国务院工作人员守则》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》等。上述规定既不具体，又未形成完整的规制公务员伦理失范行为的体系，现实操作上存在诸多问题。另一方面，公务员伦理培训机制、监督机制、追责机制不够完善，无法有效规制公务员伦理失范行为。如公务员伦理失范的规制体制没有形成长效机制，常常是“运动式培训”、“运动式监督与追责”，雷声大、雨点小，“躲过了初一，安心过十五”的状况比较多，这些都不利于公务员行政伦理规范工作取得突破性进展。

二、美国公务员伦理法制的概况

有比较才有鉴别，有比较才能知得失或者优缺点。国外公务员伦理法制建设比较完善的国家当属美国，其他国家的公务员伦理法制建设也大都参照美国的经验同时结合本国国情而制定的。如日本在完善国家公务员法制建设方面吸取了大量西方国家的有价值的经验，在60多年前最具代表性的日本《国家公务员法》是在美国人的指导下颁布的，相隔不到一年又颁布了《地方公务员法》。其后来于1999年4月制定的《国家公务员伦理法》也显然受到美国公务员伦理法制建设的影响。鉴于美国在公务员伦理法治化过程中所建立的配套性机制有值得我国研究的地方，现以其为例，对公务员伦理法制建设概括作一简要分析。

三、美国公务员伦理法制的特点

通过对美国公务员伦理法制建设概况的纵览不难发现，其公务员伦理制度建设有值得称道之处。如相关立法较为完善，同时相应的配套机制也比较健全。当然，美国在公务员伦理管理方面也存在着一些问题。诸如一些部门仍存在着监督缺位的问题，个别公务员的政治腐败等问题也并未杜绝等。但总体来说，现阶段美国公务员的制度建设仍处于世界先进行列，其伦理法制建设的特点也值得研究。

(一)行政伦理理论深厚

美国公务员伦理法制建设之所以相对完善，一个重要原因是其行政伦理理论基础深厚。从威尔逊发表《行政学研究》一文到行政伦理学的孕育与发展，行政伦理的理论在持续深化和发展着。理论的发展为构建公务员伦理法制提供了扎实的理论基础。同时，美国行政伦理理论也不是止步不前的，其与公务员伦理实践情况相结合，进而不断修正公务员伦理构建理论的某些内容以实现与实践的良性互动。

(二)内容详细、操作性强

(三)机构专业、独立度高

专门机构的设置为美国公务员伦理法制构建提供了机构保障。1979年在人事管理局下设置了伦理办公室以负责公务员伦理规范事宜。到1989年机构改革时，伦理办公室从人事管理局中分离出来，成为独立的机构。另外，在美国官方还设有伦理委员会等专门机构。而在民间也有诸如美国公共行政学会(ASPA)、芝加哥“改进政府工作协会”、“卡门考草根游说组织”等民间机构帮助推动公务员伦理规范制度建设工作的开展。另外，1978年根据《监察长法案》在政府部门下设置了监察长办公室，该专门性办公室将行政法纪监督与审计监督合二为一，为监督公务员伦理失范行为并将其违法行为予以依法追责发挥了重要作用。

四、对我国公务员伦理法制建设的一些建议

通过对美国公务员伦理制度建设的概括及特点的总结及分析可知，其公务员伦理法制建设也并非一帆风顺，也经历了很长的时间积累。其相关立法也是在不断地修改完善的过程中发展起来的。所以，在我国建设公务员伦理法制，既不能急于求成，亦不能亦步亦趋。应该坚持立足国情，以全局思维思考公务员伦理法制建设问题，立法先行，并配备相应的管理、监督、制约等机制。主要建议如下：

(一)制定《公务员伦理法》

若要系统地规范公务员伦理失范行为，一部统一完整的立法是必不可少的。制定一部公务员伦理法是可行之策。纵观世界法治发达国家基本都拥有完善的立法作为公务员伦理规范的保障。我国也不应落后于此，一部专门性的《公务员伦理法》的制定不仅仅意味着我国公务员伦理法制建设与世界接轨的决心，更重要的是能够为系统地规范公务员伦理失范行为提供强有力的法律支持。同时，该专门性法律的制定应该立足于我国实际，力求内容详细具体、标准明确、操作性强，以防止过于宽泛笼统所导致的在实践中难以应用的现象发生。

(二)成立公务员伦理委员会

仅仅制定一部《公务员伦理法》却没有专门机构来保障该法的有效实施是很难实现规范公务员伦理的目的的。借鉴美国等国家的经验，在我国需成立公务员伦理委员会或者办公室。同时，要确保公务员伦理管理机构的专业化和独立性。其中，专业化旨在保障管理机构能够有足够的时间与精力有效地规范公务员伦理行为。公务员伦理管理机构内应设有专职的工作人员负责公务员伦理管理具体工作的落实。而独立性则更加强调公务员伦理管理机构依法独立行使职权不受国家机关、社会团体及个人的干涉，特别是防止党政机关的干涉。

(三)健全配套机制

公务员伦理失范现象的大量发生既与体制机制不健全有关，也与公务员自身不具备合格的伦理素养有关。在制定《公务员伦理法》及成立专门管理机构的基础上，要依法规范公务员的伦理行为需健全配套机制。一方面要提高公务员的伦理素养，加强伦理培训工作。通过公务员伦理委员会制定具体的培训方案，按时有序地开展诸如伦理讲座、专题研讨、编写并发放行政伦理手册等工作。另一方面要加强监管与追责机制的联动效应。在我国目前的监管体制下，主要是由纪检、监察、审计、组织等部门以及人大及社会舆论等对公务员伦理是否符合规范进行监督与追责。这样的监管机制在实践中确实能够发挥一定的正面效果，但是却仍旧存在着“空监”现象。无权监督、无法监督、无力监督、不愿监督等现象仍旧大量存在。要实现各种监管资源的优化配置需要完善监管机制。如在公务员伦理委员会等专门性机构下设专门性的监管机构以统筹负责监督工作。一旦发现有公务员伦理失范行为的发生，需及时启动追责机制，对其行为依法进行惩治，唯有此，才能保障公务员伦理规范机制的构建收到实效。

五、结语

公务员伦理法制建设是预防与惩治公务员伦理失范乃至贪污腐败等行为，构建法治政府的题中应有之义。我国在立足具体国情的前提下，通过借鉴美国等国家相对成熟的做法来构建我国的公务员伦理法律制度是一项需给予高度重视的系统工程。而制定《公务员伦理法》，设立公务员伦理委员会等专门机构来具体落实规范公务员伦理失范行为的工作也势在必行。同时，将培训机制、监督与追责机制等有机结合，形成完整的体系是规范公务员伦理的有效保障。

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