当代中国版权管理体制历史变迁的特点与启示

摘要：从新制度经济学制度变迁理论的视角看，当代中国版权管理体制历史变迁有四个特点：政府主导之下的非对称博弈，强制性方式为主的路径依赖特性，正式规则与非正式规则的不均衡发展，围绕法定权利的保护激励机制。围绕这四个特点，下一步版权管理体制改革要着重突出四个方面：回归版权制度本位，发挥意识形态安全方面的特定作用，优化社会环境，以强大的制度变迁动力推动制度创新。

关键词：新制度经济学；版权管理体制；历史变迁

新制度经济学代表人物诺斯教授认为，“历史的重要性不仅在于我们可以从过去获得教益，而且在于现在与未来是通过社会制度的连续性与过去连接起来的”。在当代中国第一部《著作权法》颁布近三十年、版权强国建设目标愿景初步勾勒的今天，我们以新制度经济学制度变迁理论为理论分析工具，回顾与梳理当代中国版权制度的重点――版权管理体制的历史脉络与规律特点，以期在认识上和实践上使中国特色社会主义制度环境下的版权管理活动有更为清晰的指向。

一、历史变迁脉络

结合当代中国经济社会发展的阶段特征，重点以《著作权法》的起草、颁布和修改为线索，将当代中国版权管理体制历史划分为五个时期进行分析。

1.1949年-1976年：权利缺失与管理弱化并存

这一时期，以公有制为绝对主导的社会主义计划经济，坚持以阶级斗争为纲，国际交往和交流的相对单一、封闭，使得作为版权权利根基的私有产权法制难以立存，而作为版权制度产生重要动力的知识分子及传播机构，前者是人民民主政权改造、团结和依靠的对象，后者则是带有国家机构特点、没有产业利益主张的国有单位，因此，以法定版权权利为核心的现代版权制度自然缺席。但与作者权利有关的类似于现代版权意义的管理活动客观存在，核心是对作者稿酬权利的管理――这被认为是当代中国版权管理的早期形态。稿酬管理的认识起点和逻辑起点是知识分子的政治地位和知识劳动的报酬，而非产业利益分配需求，总体趋势是降低稿酬、限制稿酬。管理的主体是文化、出版、广播影视等行政管理部门，特别是出版行政管理部门，此外也有一些人民团体参与。值得一提的是，这一时期的一些政策规章，对版权保护做出了原则性的规定并提出了著作权的概念。

2.1977年-1989年：私权确立推动法制孕育、管理增强

这一时期，对社会主义的认识得以深化，经济手段的意识形态属性祛除，私权逐渐确立，知识和知识分子在发展生产力上的作用得到确认；商品经济、市场经济逐渐合法化，作品的经济价值开始被认可；传播机构仍以国有事业单位为主，利益诉求并不强烈，知识分子的权利主张虽逐渐强劲，但目标笼统、依据不足；真正对版权制度建设具有全局性推动力的，是国家对外开放、融人世界的战略需要――《中美高能物理协定》等国际条约签订过程中美方对保护知识产权的强烈要求，催生了中国的《著作权法》起草工作。伴随着起草工作的推进和以稿酬为重点的管理活动的延续，要不要版权立法、要不要成立专门的版权管理机构等论争始终不断，比如有人提出版权立法会给教育科研部门带来巨大经济压力，有人认为出版管理和版权管理是一回事。这些由于视野和知识局限而带来的论争，和《继承法》《民法通t》明确版权私权地位等法律条件一起，为版权制度的确立奠定了基础。最终，《著作权法》进入最后阶段――虽然个别法条体现了出版政治管理功能；着眼于“保护作者权益”的国家版权局等版权管理机构成立

虽然是与国家出版局“一套人马、两块牌子”；版权管理规章积极构建，初步确立司法管理、行政管理、社会管理并行的管理理念，中华版权代理总公司等版权中介机构成立，中国正式加入世界知识产权组织，推动以版权事务管理为重点的版权管理工作稳步向前。

3.1990年-2000年：版权依法管理新时代迅速开启

这一时期，中国特色社会主义理论概念的成熟，中国全球化的战略诉求，极大推进了版权法制建设进程；社会主义市场经济体制确立，文化经济初露端倪，为现代版权制度的建设发展提供了条件。因此，虽然传播机构的性质地位并未变化，但版权管理体制构建却呈现“惊人的速度”。在规则体系上，1990年颁布的《著作权法》宣告一个新时代的到来，相关的实施条例和配套法律规章相继制定，以及加入《世界版权公约》等三个国际版权公约，不惜给予外国作品超国民待遇，显示了中国融人世界版权秩序的积极姿态。在版权保护、权利管理为基本的管理理念之下，逐渐形成“一体两翼”“三足鼎立”“多方协调”的运行机制：出版与版权实行行政管理部门“一个机构、两块牌子”；行政管理、司法管理、社会管理分工协作，行政管理承担版权事务管理和行政执法双重职责，与司法保护一起构成版权保护的“双轨制”，司法管理重在审理案件以及查处重大侵权案件，社会管理主要是中介服务和行业自律；由于版权管理作为权利事务管理的的社会性、复杂性，国家建立议事协调机制加强版权保护，比如“知识产权办公会议制度”。整个管理实践的重心是权利保护。此外，随着管理工作的深入，建立知识产权总署，推动识产权民事、行政、刑事案件“三审合一”，成为具有代表性的管理改革呼声。

4.2001年-2009年：版权管理体制与时俱进改革发展

这一时期，社会主义市场经济体制完善深化，文化体制改革推动文化产业勃兴，特别是传播机构转企成为市场主体，释放了版权产业利益诉求；版权法律地位更加巩固，提高文化软实力成为国家意志；信息传播技术陕速发展，引发版权生态和利益格局变革；而加入世界贸易组织（简称“入世”），则带来知识产权管理国际应对的巨大挑战。这一切要求版权管理体制必须与时俱进、改革完善。所以，在规则体系上，主要为应对“入世”而进行较为全面修订的《著作权法》在2001年颁布，同时适应网络化需要制定了一大批法律法规，并成为国际上主要版权法律体系的成员国。在管理理念上，虽然《国家知识产权战略纲要》提升了版权管理的整体定位，但操作层面却赋予了权利保护和文化管理的“双重角色”，前者的视角是知识产权管理，侧重权利关系，后者的视角是文化管理，侧重行业安全。在管理机制上，行政管理“一体两翼”模式延续，“双重角色”下自然延伸出两条脉络：版权行政管理与知识产权行政管理的机构整合，版权行政执法与文化市场综合行政执法的职权以及机构整合，二者同时行进，不过前者更多是上海、广东等地方政府的实践，后者则是自上而下的统一实施；司法管理改革的重点是“三审合一”；社会管理改革的重点是社会化管理机构和机制的建立；多方协调重在新的议事协调机构的建立。在管理实践上，版权管理除了强化版权保护，开始注重宣传版权文化，扶持版权相关产业发展。 5.2010年至今：版权管理体制创新完善

这一时期，版权相关产业行业增加值接近发达国家水平，版权经济价值得到充分体现；现代产权体系基本确立，版权政治根基巩固；信息技术的发展从经济和法律上给版权管理带来了机遇和挑战；而随着中国版权综合实力的增强，版权国际应对的压力减弱，能力增强。这样，立足国情、创新完善版权管理体制就呼之欲出。在规则体系上，第二次修订、2010年颁布的《著作权法》是标志性事件，整体重心是根据需要修订完善原有法律规章，而牵头缔结《视听表演北京条约》则体现了版权法制水平的跃升。在管理理念上，版权管理的战略地位进一步确认，并且知识产权管理体制改革也成为全面深化改革的重要内容。但与此同时，版权管理的“双重角色”依然。在管理机制上，虽然行政管理“一体两翼”模式未有根本性变化，但整合知识产权行政管理机构的呼声持续，地方性实践探索不断，同时文化市场综合行政执法也继续推进；司法管理改革在推进“三审合一”的同时，试点建立知识产权法院；社会管理改革的重心是放权赋能，给社会力量更多空间；多方协调的机制则更加健全、有力。在管理实践上，保护与发展并重，努力从单一的权利关系管理向产业发展服务延伸。

二、历史变迁特点

从新制度经济学的视角看，当代中国版权管理体制的历史变迁呈现为以下四个特点。

1.动力机制：政府主导之下的非对称博弈

制度是“社会博弈的规则，是一些人为设计出来的、型塑人们互动关系的约束”。推动制度变迁的，就行为主体来看，是那些能对根植于制度框架内的激励做出反应的个人企业家；就宏观环境来看，国家体制、制度成本、知识积累和社会进步、文化行为准则、决策者的净利益等都是重要的约束。对于版权制度而言，当作品成为市场商品，作者、传播者和公众围绕作品而产生的利益博弈则是制度产生和演变的根本动力。从当代中国版权管理体制的历史变迁脉络来看，政府是最重要的变迁动力。其基本动因是国际压力驱使之下，基于发展大局考虑做出的战略抉择。而制度变迁来自于作者，尤其是传播者的推动力，其力量幅度和作用效果则显得孱弱。而且，与版权相关的行业行政管理部门在产品生产、制作和流通方面具有强有力的行政审批权，占主导地位的传播机构具有国有垄断性质，使版权市场规律发挥作用不充分，作者、传播者和公众的力量、信息不对称，缺少科学的博弈机制，从而形成了政府主导之下相关市场力量的非对称博弈状态。固然，“制度设计取决于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿”――尤其是对具有社会发展模式先进性的中国而言，但是来自市场的制度变迁动力则更基本和持久。并且，由于一开始版权管理体制的完善性要高于版权相关产业的成熟度，―旦版权议题不再成为关系全局的议题，政府主导的决心和意愿降低时，作者、传播者和公众博弈机制不畅的矛盾就会凸显，就容易出现制度变迁动力不足的问题。

2.变迁形式：强制性方式为主的路径依赖特性

从变迁形式上看，制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。前者是由政府命令和法律引入实现的自上而下推行的制度创新，后者是指个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行制度安排的变更或替代。变迁方式的选择主要受制于一个社会的利益集团之问的权力结构和社会的偏好结构。由于启动成本、学习效应、协调效应和调适性预期所带来的自我强化机制、市场的不完全，以及利益集团对既得利益的维护，制度变迁经常呈现路径依赖特征。当代中国版权管理体制的历史变迁，从总体上看以自上而下的强制性变迁方式为主。从最初的制度设计到后来的制度完善，多是在规则体系上学习世界上先进国家的经验或国际通行规则，然后移植到中国的制度框架内。这与现代版权制度基础缺乏，版权市场基础薄弱有很大关系，也与中国的社会体制有关：政府权威性强，制度自我调适能力强。在从无到有的发展过程中，强制性变迁方式的成效有目共睹，而且这种方式下形成的规则模式、组织机构、利益格局具有强大的惯性，从而凸显出强烈的路径依赖特性。应该说，强制性与诱致性的制度变迁方式，并无优劣之分，关键在于制度环境。对中国来说，强制性制度变迁方式作为特殊历史条件下的战略选择，价值与意义毋庸置疑，但在版权制度基本成熟的条件下，政府自上而下的制度创新速度和能力是否适应市场需要，强制性变迁的风险和成本是否可控，就成为深层次问题。而长期的路径依赖，也容易引致制度创新裹步不前的锁人效应。

3.内容体系：正式规则与非正式规则的不均衡发展

制度包括正式规则和非正式规则，以及它们的实施。正式规则主要指成文的法律规章，非正式规则主要包括意识形态、道德和伦理、社会风范等潜在的、隐形的影响人们心理和行为的规则。在制度的变迁过程中，正式规则只有在与正式规则相容的情况下才能得以有效地实施并发挥作用。而正式规则往往只是决定人们社会选择之约束的很小一部分，而人们社会交往和经济交换中的非正式规则则普遍存在。当代中国版权管理体制的历史变迁，在正式规则体系建设方面的成就可称卓著。从第一部《著作权法》诞生到今天，中国版权的法律法全面实现了与国际接轨、与世界同步，法律规章的完备性甚至在某些方面超出了国内的实际水平。但是在非正式规则方面，整个社会对于版权的法律知识、管理机制、文化观念等，仍需大幅度提升。许嘉璐先生曾言：“我见证了20年来中国知识产权立法的全过程，在法律体系建设方面，中国用20年的时问追上了西方社会至少100年的步伐，但是人们观念的转变却要慢得多。”这受社会思想观念进步、转换的历史性、过程性特点所限，与中国建立版权管理体制的速度超出版权相关产业的发展速度有关联，同时也和构建非正式规则的努力和成效不充分有关系。目前，版权“立法水平高于保护水平”的状况被不少学者论及，虽未必如此，但也反映正式规则与非正式规则的相容程度不够对制度绩效的不利影响。长期来看，这不仅对正式规则的实施，而且对整个制度的变迁、演进，都会有较大的负面作用。

4.规则实施：围绕法定权利的保护激励机制 制度是一种激励机制，通过一定的激励方式促使组织和个人积极生产、交易，从而在整体上取得更好的市场绩效。版权更是以激励创新为宗旨，以利益平衡为核心的制度创举。其激励机制的实现，主要是基于市场经济条件下版权作品固定成本与边际成本的比率极高的特点人为制造作品资源的稀缺，以赋予作者专有权的形式造成一定的市场垄断，从而达成市场生产交易机制。这种专有垄断权的获得、实现，以及对这种权利的保障，是激励的两种重要途径――前者可称为发展激励，后者称为保护激励。当代中国版权管理体制的历史变迁，在规则实施上所体现出的一个重要特点就是保护激励为主、发展激励为辅，重在版权权利保护，辅之以产业发展服务。这或许与很长一段时问内中国在版权问题上所承受的压力主要是保护不足有关，更与一直以来以权力关系管理为定位的版权管理理念有关。而从市场因素看，可能是来自于版权相关行业行政管理部门的产业政策和扶持手段比版权管理的激励手段更有效，版权管理在打通行业细分领域政策壁垒，实现版权价值衍生开发上的激励支持不够。无疑，单向的激励肯定不如多项的综合激励有效，而且保护激励不如发展激励更直接。从长远来看，版权管理虽不能承担从爪人权利到产业发展的全部职责，但保护与发展双向激励互补才能更好实现激励与平衡的制度初衷。

三、历史变迁启示

根据对当代中国版权管理体制历史变迁的回顾和特点分析，着眼于版权强国建设，更好发挥版权管理的复合功能，我们得出以下四点认识。

1.回归版权制度本位，精准把握版权管理作用特点

今天，版权制度的价值不断得到更深层次的认同。在政治上，版权既关系到政治权利，也关系到经济私权。在经济上，版权一方面是“创意经济的货币”，具有精神产品价值交易载体功能，另一方面也是“文化作品的身份证”，具有作品识别、确权、保障功能。在文化上，版权制度有效保障文化生产、促进文化创新，对保护国家文明成果、增强国家文化竞争力具有重大意义。当代中国版权管理体制的历史变迁过程，也是版权制度的价值和功能不断彰显的过程。未来，应从版权制度本身出发，进一步深化对版权管理的本体价值、作用机制和复合功能的认识和实践。比如对版权的经济价值，要从版权在版权相关产业中的基础保障地位、利益调节机制和交易流通功能来认识和把握，不能直接等同于文化产品、文化产业的经济价值。比如对版权规则的实施，特别是权利的保护，应依据其私权管理属性构建并实施相关机制，适当与宣传管理、文化管理等依据公权进行的管理活动区分目的、形式与功能。比如对版权管理的顶层设计，应从政治、经济和文化建设发展的大局综合考虑、战略谋划，不能笼而统之地从知识产权的角度或者文化的角度概观统论。

2.着眼意识形态安全，推动版权管理发挥特定作用

意识形态因素是制度变迁中的重要力量。一些同样的制度之所以在有的国家获得巨大成功，而在有的国家却没有取得预期效果，包括政治性和文化性在内的意识形态因素起着重要作用。对于版权制度而言，意识形态因素的作用不仅表现在规则实施上的促进作用，更因为版权的客体以文化作品为主，天然地与意识形态管理有着密切关系。所以，许多发达国家既通过国际版权规则实现经济利益，也由此输出价值观，进行意识形态斗争。在当代中国版权管理体制的历史变迁过程中，版权管理与意识形态管理关系紧密。下一步，应该突出版权制度在意识形态管理上的作用，但不是在正式规则体系上设置相应的条款，以权利的给予或否认来确保政治安全――这不是私权法制的精神和功能。而是在规则设计和实施中，以抽象、隐性的形式将意识形态要求贯穿到利益平衡、权利保护、激励约束等相关机制上。同时，把握好版权法制涉及关系复杂、法律效力高、国际通用的特点，立足版权国际贸易发达的实际，使版权管理通过利益调节、关系平衡、文化培植和国际竞争来有力实现在意识形态安全上的价值和功能。

3.厘清复杂关涉因素，优化版权管理社会环境

不管是从需求还是供给角度看，制度变迁都是一个复杂的过程，都是多种因素综合互动的结果。从当代中国版权管理体制的历史变迁来看，政治环境、文化管理、司法体制、技术发展、行政改革、国际外交等都对其产生了重要影响，并制约着管理过程的实施和制度绩效的取得。比如文化与版权，二者在内容上既有交叉，也有区别，实践上文化管理常常涵盖版权管理，弱化版权管理的独立性。比如公法与私法，由于版权侵权带来的经济损害、市场环境破坏和对公众获取良好知识文化的权利的损伤，公权很多时候承担保护私权的重任，对原属于私法调节的领域频繁、深度介入，导致公权资源滥用，私权公权化。比如法律与技术，二者的互泳褪乔动版权制度变革的重要基石，但是法律不能缓慢也不能快速修改，技术也不往往都是在制度允许的范围内，它们都可能是版权事业发展的双刃剑。比如行政改革的统一与细分，版权作为知识产权的一个分支，在规则实施上体现出知识产权管理的一般共性，但据此将版权行政管理纳入知识产权管理体系，可能就忽略了文化知识产权的特点，会对版权保护带来负面影响。所以，需厘清复杂关涉因素，实现版权制度内部、外部相关主体的利益关系平衡。能否真正厘清，一方面取决于从决策层到普通民众的版权观念，另一方面则在于作为博弈过程的制度，其相关、甚至是非相关主体的力量分配与资源占有状况。当然，科学博弈机制的提供，还在于国家的意愿和能力。

4.激发制度变迁动力，推动版权管理不竭创新

有效制度的形成是制度变迁需求和制度变迁供给相互作用的结果。激发和培育各个社会主体的制度利益需求和制度供给能力，增强和丰富制度变迁动力，是更好发挥版权管理的职能与作用，实现版权制度不竭创新的根基所在。基于中国版权制度建设发展的历史基础、现实状况和目标蓝图，未来应注重制度变迁动力的挖掘、激发和培育，使制度供给主体真正强大起来。首先需要关注的是政府。虽然政府主导制度变迁的模式需要改变，但制度变迁终究是一种政治选择，改变的重点是政府在坚持版权管理战略统筹的前提下，及时回应来自市场和社会的制度创新需求和实践，为各种利益主体的博弈创造更加良性的互动机制，始终保持推动制度创新的魄力和意志。最基本的力量应侧重版权市场的企业主体。全面深化文化体制改革，变当前文化相关行业领域的部门管理为行业管理，行业管理转向市场管理，减少行政审批事项，加大市场开放力度，加强版权相关产业的产业整合性、关联性，真正使版权成为贯穿版权相关产业的链条，使版权企业推动版权制度创新的诉求、能力不断增强。此外，还需根据版权管理社会化的特点，推动与版权有关的行业协会、社会团体等各类社会组织凝聚版权利益群体，增强影响力和服务力，在版权制度供给上积极作为，共同推动版权管理体制改革创新延续不断，更好释放版权制度创举的伟力。