美国政府对天然气市场监管的历史演变及启示

摘要：美国政府对天然馐谐〖喙艿睦史演变主要有以下过程，即1938年联邦政府开始对跨州天然气管线和运价进行监管，1954―1978年对天然气井口价实行管制，1978―1985年逐渐放松井口价格管制，1985―1989年实行天然气商品和管道运输业务的分离政策，1989年最终取消天然气井口价格管制，最近几年开始探索和构建顾客选择计划。美国政府对天然气市场监管的经验和教训对中国天然气监管具有重要启示，中国应尽快出台天然气法，对天然气行业进行打破垄断的拆分和重构，有必要建立一个独立的能源监管机构，对天然气工业监管的重点应放在产业链的管网运输等具有自然垄断性质的部分，其他部分应该逐渐进行市场化改革。

关键词：天然气；监管；美国联邦能源监管委员会；自然垄断

中图分类号：F416.22文献标识码：A文章编号：16735595（2017）01000105

如果从19世纪中叶美国一些市政府对城市燃气监管开始计算，美国各级政府对天然气产业的监管已经超过一个半世纪；如果以1938年美国联邦政府出台天然气法案为标志，美国联邦政府对天然气市场的监管也远远超过了半个世纪。美国政府监管的市场也是当今世界上规模最大、最为成熟的天然气市场之一。该市场基础设施发达，市场竞争充分，对全球天然气市场，甚至全球能源格局都有重要影响。[1]

但是美国各级政府，特别是联邦政府对天然气的监管是在实践中不断探索的过程，截止到20世纪90年代初，联邦政府对天然气市场的监管几乎达到了成熟阶段，即充分发挥市场的力量，监管重点放在了天然气产业链具有自然垄断的部分。总体来看，截止到现在美国政府对天然气市场的监管是有效和成功的，但在探索过程中也有许多阶段性失败的教训。回顾美国政府对天然气市场监管的历史，将会从中得出对中国天然气市场监管的有益启示。

一、美国政府对天然气市场监管的历史演变

（一）美国政府早期的天然气政策（19世纪中叶至1954）

美国政府的天然气政策最早可以追溯到19世纪中叶，那时的所谓天然气都是由煤炼制的煤制气，在同一城市生产，通过城市管网输送和销售。市政府看到了天然气市场的自然垄断性质，认定如果有多家管网配销商建设多套天然气管网会造成社会资源的浪费。在一座城市有一家管网配销商比有多家更经济，由于天然气市场会对公众利益有影响，所以市政府决定对该业务进行管制。由于垄断、缺乏竞争，导致垄断地位的公司索要不合理的高价和滥用垄断权力，所以市政府主要通过管制价格和制定规则避免供应商滥用市场权力。

20世纪头几年，天然气开始在州内不同城市之间输送，市政府无法再监管整个配送环节，这时州政府开始监管州内天然气市场，规定天然气供应商的价格。该管理职能由州公共设施委员会和公共服务委员会承担。纽约州和威斯康辛州最先实施了天然气管制，1907年它们成立了各自的委员会。

随着技术发展，长距离跨越不同州的天然气管道出现了，州政府无力监管，但在1911―1928年，有几个州试图监管跨州的管线，但这些监管规定都被美国最高法院否决，理由是违反了美国宪法中的州际间贸易条款。

1938年美国联邦政府出台天然气法案（Natural Gas Act，NGA），授权联邦电力委员会（Federal Power Commission，FPC）监管跨州天然气业务，规定州际间天然气运价，不能修建新的跨州管线到已经有管线服务的市场。1942年，规定更加严格，任何跨州的新修建管线都需要得到联邦电力委员会批准。天然气法案要求天然气供应商制定“公平、合理（just and reasonable）”的价格，没有具体规定天然气的井口价格。[2]

1938年联邦政府出台天然气法案，标志着联邦政府正式介入了天然气市场的监管。

（二）天然气井口价管制阶段（1954―1978）

1954年飞利浦石油公司诉讼威斯康辛州案后，最高法院规定跨州销售的天然气生产商的井口价也需要管制。

1954―1960年，联邦电力委员会对天然气生产商的价格采用个案处理的方式，根据每个生产商的成本加合理利润的办法来确定价格。但实践证明该方式不可行，因为天然气生产商的数量很多，联邦电力委员会经常会形成大量的工作积压。例如在1959年，有1 265家生产商申请价格上涨或价格审核，但联邦电力委员会只能完成240件。

1960年，联邦电力委员会决定按照地理区域来设定天然气的井口价格。美国被划分为5个天然气生产区域，联邦电力委员会依照1959―1960年度的天然气平均合同价格，为每个区域设定一个井口价格临时最高限价。联邦电力委员会坚持在确定某个区域能够应用于所有天然气销售的“公平、合理”价格之前，使用临时最高限价政策。但确定每个区域价格的工作比预计的要困难和费时，到1970年，只确定了5个天然气产区中2个产区的价格。更糟糕的是，大多数区域的价格被冻结在了1959年的价格水平上。

1974年，联邦电力委员会认为分产区定价的办法不可行，确定对跨州销售的天然气规定全国最高限价。这次限价虽然是60年代限定价格的2倍，但还是比天然气市场的实际价格低。该价格控制体系一直沿用到1978年天然气政策法案的出台。

对井口价格控制的效果总体来看是失败的。从1954年开始，人为过低的价格限制带来了灾难性的后果，该后果一直延续到60和70年代。由于设定的价格远远低于天然气的市场价值，导致对天然气的需求迅速增加。但过低的井口价格却挫伤了天然气生产商投入资金进行勘探寻找新储量的积极性。因为联邦电力委员会只管制跨州天然气交易的井口价格，销往州内的井口价格可以自由制定，生产商尽量在州内高价销售，导致了天然气消费州的供应短缺。在1976和1977年，中西部数千所学校和工厂因为天然气短缺而被迫关闭，而天然气生产州没有任何短缺的迹象。为了解决天然气的局部短缺，1977年国会决定成立联邦能源监管委员会（Federal Energy Regulatory Commission，FERC）替代联邦电力委员会，并于1978年通过了天然气政策法案。 （三）逐渐取消井口r管制阶段（1978―1985）

天然气的短缺达到了严重的程度，国会意识到，为了保护消费者免受垄断价格影响而制定的价格管制政策却因为短缺而严重损害了消费者，于是在1978年出台了天然气政策法案（Natural Gas Policy Act，NGPA）。该法案有三个目标：建立全国统一的天然气市场，使供给和需求达到平衡，让市场的力量决定天然气井口价格。

在NGPA法律框架内，提高了价格上限，以激励天然气生产商寻找和生产更多的天然气。原来的限价逐步取消，到1985年实现取消井口价格管制的目标。

市场对NGPA做出了期望的反应：（1）管道商由于在过去的许多年里总是面临缺气困扰，签署了大量的天然气长期合同；（2）天然气生产商扩大了勘探和生产，不断钻探新气井，由于生产商与管道商签订了大量的长期合同，从而获得了资金，进行勘探和生产投资；（3）NGPA实施后的几年里，井口平均气价大幅度上升；（4）最终用户的价格上升，但被管道商缓解了价格上涨幅度，管道商将“新气”和以前签署的“老气”价格进行了综合；（5）价格上涨使得需求减少。

20世纪60和70年代，低价导致了很高的需求量和供应不足，但1980―1985年情况正好相反，在原来天然气价格远低于其价值的条件下形成的高需求在下降。即使管道商不再需要合同签订时购买的天然气数量，管道商给生产商的支付仍执行“照付不议”合同。管道气的购买者支付的价格包括天然气本身的商品价格和运费价格，管道气买家在游说降低价格。此外，管道气的购买者还在争取直接从生产商那里购买天然气然后通过跨州管道输送的权利，而不是直接从管道商那里购买商品价格和运费价格两部分价格捆绑在一起的产品。

（四）天然气商品和管道运输分离政策（1985―1989）

1985年联邦能源监管委员会颁布了436号令，允许管道商在自愿的基础上对提出请求的客户提供管道运输服务，采用先来先服务的方式。管道商禁止为了保护自己的业务而歧视管道运输的请求。联邦能源监管委员会设定了管道运输价格的上限和下限，管道商可以在该区间内自主制定价格。虽然436号令是自愿而非强制的，但几乎所有主要管道系统都参加了该自愿行动。

联邦能源监管委员会436号令同样产生了许多长期效果：（1）运输服务成了管道商的主要功能，而不是提供天然气商品；（2）因为最终用户有了更多的选择，出现了多种多样的天然气购买和运输的方式和实践；（3）称为“净回值定价”（Netback Pricing）的新定价方式出现了，该方法在消费终端确定一个合理的价格，减去城市管网的配送成本，减去管道运输成本，得到支付给生产商的井口价格。

（五）天然气井口价格取消管制阶段（1989至今）

1989年国会通过了天然气井口价格取消管制法案（Natural Gas Wellhead Decontrol Act，NGWDA），在NGWDA框架下， 修改了NGPA相应条款，1993年1月1日所有的价格管制取消，天然气井口价格完全由市场确定。

1992年联邦能源监管委员会636号令颁布，完成了将管道运输和其他业务分离的最终步骤。636号令规定管道商必须将其管道运输业务和销售业务分离，以便顾客能够从任何提供商、以任何数量来选择天然气销售商、管道运输商、仓储商。

636号令要求重构跨州管道业，跨州管道商的生产和营销业务要求重构成独立的子公司。这些子公司不能比其他任何管道商的顾客有任何优先权（在价格、采购量，或天然气运输的时间安排等方面）。

636号令是跨州天然气业务取消管制的高潮。归结其主要目的，即给所有的天然气卖家相同的竞争地位，把天然气从井口送到终端消费者或城市配气商。636号令要求运输、仓储和营销完全分离，客户能够以最有效的方式获得天然气。

现在美国许多州在探索和构建“零售选择计划”（retail choice programs），也称作“住户选择计划”（residential choice programs），该计划允许最终家庭用户和小的商业用户跨过城市配销商灵活地选择天然气，城市配销商也只具有管道运送者功能。

二、美国联邦政府能源监管机构

（一）美国联邦能源监管委员会的历史背景和运行机制

美国联邦能源监管委员会脱胎于联邦电力委员会。1920年，美国国会设立了联邦电力委员会，监管全国的水电工程。联邦电力委员会接受战争部、内务部和农业部的领导。该委员会只是一个执行机构，没有决策权力，工作人员全部是从这三个部借调。

由于不同部门之间的冲突，联邦电力委员会很难制定出有效的能源政策。于是，国会在1928年投票决定给予联邦电力委员会拨款雇佣借来工作人员的权力。两年后，联邦电力法出台，决定成立由5名委员组成的委员会来管理联邦电力委员会。

1977年国会决定成立联邦能源监管委员会来替代联邦电力委员会，开启了美国能源监管的新的历史阶段。

美国联邦能源监管委员会是一个独立的机构，独立于任何党派及其附属机构，独立于任何政府部门及其分支机构，独立于任何市场参与者。该委员会的所有决定可以由联邦法院审议，但不受政府和国会审议。[3]联邦能源监管委员会负责监管美国的电力、石油和天然气工业。联邦能源监管委员会由5名委员组成，每名委员具有同等的投票权。委员由总统提名、参议院批准。每名委员的任期为5年，每年有1名委员任期届满。

总统同时指定其中1名委员担任主席，现任主席为贝（Norman C.Bay）。主席要负责制定每两周的委员会工作日程安排。联邦能源监管委员会采用多数通过原则，也就是说，任何法令必须征得5名委员中的至少3名同意才有效。联邦能源监管委员会下设6个专业监管办公室，许多雇员进行行政管理工作、研究工作，就重要问题给委员会提出建议。联邦能源监管委员会有1 150名雇员，其中425名监管石油和天然气行业，其他400名监管电力工业，325名监管水电行业。[4] （二）美国联邦能源监管委员会的作用

从联邦能源监管委员会的使命和目标定义可以看到其作用。

美国联邦能源监管委员会的使命（Mission）为：通过适当的监管和市场手段，帮助消费者以合理的成本获得可靠的、高效的和可持续的能源服务。为了完成该使命，其追求的两个目标（Goal）为：（1）确保价格和条款的公平、合理，无不适当的歧视和优先；（2）促进能源基础设施安全、可靠和高效地发展，以服务于公众的利益。

（三）美国联邦能源监管委员会对天然气市场监管的目标和内容

天然气管线具有自然垄断性质，联邦能源监管委员会要确保这些公司不滥用垄断地位， 其对天然气行业的监管目标有：（1）防止歧视或优先照顾；（2）防止低效率的投资和不公平的定价；（3）保证高质量的服务；（4）防止设施的重复和浪费；（5）在没有竞争的市场，扮演代理竞争者的角色；（6）通过一贯连续的政策，促进安全、高质和环境友好的能源基础设施建设；（7）尽可能引进市场竞争的功能来代替传统的监管；（8）保护消费者，为所有市场参与者提供一个公平、合理的竞争环境。

联邦能源监管委员会对天然气行业监管的内容主要包括：跨州管道公司的费率和服务、批准新管线建设和相关的环境问题。计划新建和扩建管线的公司，必须向联邦能源监管委员会说明该工程如何服务公共利益、经济上可行并且不会造成环境问题。[5]

三、美国政府对天然气市场监管的历史演变对中国的启示

（一）尽快出台中国的天然气法

天然气行业的健康发展必须有法律法规保证，做到依法治气。美国天然气法案（NGA）的颁布对美国天然气市场的发展产生了重大影响。虽然该法案是1938年颁布的， 并在后来的天然气行业发展过程中不断出台新的法令补充该法案，但天然气法案基本法律条文一直未变，具有很好的适用性和稳定性，目前仍是美国规范天然气监管的基石。中国截至现在还没有制定天然气法，所以应尽快出台天然气法，为建立一个规范、高效的天然气工业体系铺平道路。

（二）中国有必要对天然气行业进行拆分和重构，打破行业垄断，为天然气行业的长远健康发展奠定基础

中国现行的天然气行业产业链结构是天然气生产商和长距离管道运输商同属于一家公司，这种类型的公司会有制定“捆绑式”价格来攫取垄断的超额利润的倾向，消费终端的利益可能受损，有时候甚至会形成天然气公司和消费终端的直接冲突。[6]因此，政府对天然气行业的改革需要引入竞争机制，以竞争促使其健康发展，提高天然气公司运营效率，从保护消费者利益出发，使终端用户具有自由选择供气商的权力，降低其支付价格。笔者认为，对天然气行业改革的思路应是，吸引各类资金投入到管道建设中来，管道建成后将管道运输商作为独立的公司运营，鼓励各类资金投入到天然气的勘探、开发和生产环节，培养更多的竞争主体，即天然气生产商和进口商，为最终取消天然气价格管制奠定市场基础。

（三）建立一个独立的能源监管机构，保证天然气工业的健康有序发展

美国联邦能源监管委员会于1977年成立，它独立于任何党派及其附属机构、独立于任何政府部门及其分支机构、独立于任何市场参与者。美国天然气行业监管的实践充分说明了独立的监管机构对天然气行业的健康发展至关重要。中国现行管理体制中能够对天然气行业实施管理的部门达到数十个，分别对天然气的勘探、开发、定价等进行管理。其监管职能存在分散、重叠的缺陷，同时在天然气长距离运输和城市配送系统的监管方面却又存在职能缺位。[78]所以有必要建立全国统一的能源监管机构，内设专门进行天然气监管的部门对天然气行业实施监管。

（四）政府监管的重点应该是天然气产业链具有自然垄断性质的部分，即管道运输部分

天然气输送大部分是依靠管道进行的，天然气从井口通过长距离高压管道输送到城市门站，再由城市门站进入城市低压配气网到千家万户。不管是长距离管线还是城市管网都具有自然垄断的性质。美国最初市政府和州政府监管的对象就是城市配气商，后来随着跨州天然气管线的建设，联邦政府开始正式介入监管跨州的天然气业务，但监管的重点仍然是管道运输。虽然美国联邦政府监管的内容在天然气监管历史演进的不同时期有很大差别，但截止到现在唯一不变的就是对长距离天然气管道运输的监管和需要通过城市管线将天然气送入千家f户的城市配气商（Local Distribution Companies，LDCs）的监管。

（五）中国天然气价格改革的终极目标应该是，天然气价格最终由市场来决定，因为政府对价格的管制可能会造成市场信号的误导

美国1954年开始直至1978年实施的天然气井口价格管制明显地扭曲了市场信号，过低的价格限制一方面刺激了消费，但另一方面却挫伤了天然气生产商投入资金进行勘探寻找新储量的积极性。该价格限制带来的负面后果在1976和1977年明显显现，位于美国中西部天然气消费州的数千所学校和工厂因为天然气短缺而被迫关闭。这种灾难性的后果促使了1978年美国国会天然气政策法案的出台。中国应吸取这一教训，实现天然气价格最终由市场来决定。

参考文献：

[1] 国务院发展研究中心. 美国天然气监管经验对我国的启示[J]. 宏观经济， 2015（3）：414.

[2] The History of Regulation [EB/OL]. （20130920） [20160818].http：//naturalgas.org/regulation/history.asp.

[3] 陈守海. 天然气产业政策系统研究[M]. 北京：中国法制出版社， 2016：121.

[4] History of FERC [EB/OL]. [20160818]. http：//www.ferc.gov/students/ferc/history.asp.

[5] 杨嵘. 美国能源政府规制的经验及借鉴[J]. 中国石油大学学报（社会科学版）， 2011（1）：15.

[6] 陕西9企业“斗气”中石油：你涨价我就停产[EB/OL]. （20131015） [20160818]. http：//www.nbd.com.cn/articles/20131015/779620.html.

[7]李宏勋，潘长青.英美天然气产业监管及其借鉴[J].中国能源， 2011（8）：2225.

[8]李宏勋，王光东，刘怀增.从美英天然气市场的发展看我国天然气市场的开发[J]. 中国石油大学学报（社会科学版）， 2006（1）：14.

责任编辑：张岩林