浅谈保民官制度的演变及其启示
古代罗马人以其聪明才智在历史上创造了灿烂的古代文明，其所创建的地跨欧亚非三大陆的政权之所以如此强大，与其政治体制有着密切的关系。纵观历史，我们会发现政治体制的组合方式，也即社会中各个阶级阶层的社会地位及其之间的相互关系，对一种文明的生存发展起着决定性的作用。古罗马强大的主要原因就在于其在当时条件下建立了相对于其他政权更加先进的政治体制，这一政治体制最大的优势在于它能够较具效率地弥合各阶级阶层之间的分歧、化解社会矛盾、促进社会整合、增进社会团结，进而使古罗马社会能够一致对外，从而成就了古罗马的辉煌灿烂。而古罗马政治体制最具特色的亮点在于其保民官制度。正是由于这一制度的建立，古罗马的民主进程迈出了巨大的一步，贵族对平民的压榨和剥削得以削弱，社会纷争所造成的矛盾被限制在最小的范围，古罗马的国家实力得以不断加强，古罗马也因而进入全盛的时期。
1古罗马保民官制度的由来
古代罗马共经历了三个时期，即王政时期、共和国时期和帝国时期。保民官制度自共和国时期建立。公元前510年，罗马人驱逐了前国王暴君高傲者塔克文，结束了罗马王政时期，建立了罗马共和国。但在共和国初期，由于社会等级冲突古罗马社会长期处于混乱状态。当时的罗马政权由贵族垄断，贵族们为了自身的利益，忽视平民阶层的利益，他们剥夺压榨平民阶层，致使平民阶层生活每况愈下，同时由于社会地位的差别，平民阶层在任何方面享受的待遇都无法与贵族比拟。严酷的事实强烈地激发了平民阶层的不平等感，致使社会矛盾日益激化。某日中午，一位衣衫槛褛、蓬头垢面的老者出现在罗马元老院广场，痛斥罗马社会的不公平。他脱下自己的上衣，裸露出上身的道道伤疤，向围观的人们悲愤地解释道:除了为国家打仗留下的，其余的都是债主的鞭子留下的，曾任百夫长的自己为国家立下汗马功劳，为国家效劳一生，不但一无所获，反而沦为奴隶。老者的痛诉引起了围观者对自己境遇的思考，进而引发群情激奋，他们要求元老院立即召开会议，改善平民的生活质量，提高平民的社会地位。平民与贵族之间的斗争由此开始。由于当时罗马面临内忧外患，贵族最终做出让步，这样平民与贵族便达成协议:罗马政府设立保民官作为罗马政体的组成部分，用以专门保护平民的利益。可见保民官是由古罗马社会的等级冲突而产生的，是阶级斗争调和的产物。虽然平民阶级为了守护自己的权利而创设了保民官一职，但仍然无法消除两个两个阶级之间的对立。公元前367前，保民官李锡尼提议的《李锡尼法》提出将所有的要职都向平民出身的人开放。伴随着这一法律的变现，保民官与其他官职一样，渐渐打通，其卸任后也可以成为元老院议员。阶级之间的门槛由此降低。
2古罗马保民官的发展及其职权
古罗马保民官制度有其独特的发展历史，其所拥有的职权有一个从小到大的发展历程。保民官刚设立时并非常设官职，只是作为平民的代表，后来由于选举产生两名平民市政官作为其下属，其地位得到强化，保民官也逐渐发展成为古罗马最具权力的职位之一。起初的保民官只有两人，由平民大会每年选举产生，任期为一年，后来发展到十人，并且保民官只能由平民担任，但到共和国后期，古罗马高官如执政官、监察官等也可以担任该职务。需要特别指出的是，保民官的权力并不是来源于法律的授权，而是由其神圣性所决定，即从平民维护其利益的神圣的不可侵犯的誓约中取得的。除独裁官(Dictator)外，保民官不对任何人负责任，他们的人身不受侵犯，任何对他们的身体的伤害，都将遭到平民的报复。
历史上保民官最早拥有也是其最主要的权力是帮助权，此种权力是保民官对其申诉的反应。保民官必须帮助每一位因受到官员的侵害并向其寻求帮助的平民，如在涉及叛国罪等重大案件中，保民官经常充当控诉人。为了完满地履行其职责，便于平民随时可以向其求助，保民官一般情况下不得在城外过夜，并且他的家门要昼夜敞开。在白天，他们在人民大会会场和元老院附近的波尔历亚会堂还设有接待处。
保民官另一项重要的职权是否决权。如果他们发现官员的命令、元老院的决议不符合平民的利益的话，他们就予以否决。常见的情况是，保民官以平民利益神圣性的名义阻止官员利用公权力从事各种活动，一旦行使了该项权利，如若保民官不取消自己的否决权的话，则官员的命令、元老院的决议就不能生效。
古罗马保民官最初并不具有立法权，他们只在平民会议开会时主持会议并通过决议，这些决议只适用于平民阶层，对贵族成员无拘束力。到公元前339年通过的《普利布里亚法》规定平民大会的决议适用于包括贵族的全体成员，而公元前287年的《霍腾利亚法》更是将平民会议通过的决议法律化，此时的保民官便具有了一般意义上的立法权了。
保民官后来还取得了召集元老院会议的权力。保民官最初只是在元老院门口旁听监督，并以封锁出口的方式阻止不受平民欢迎的决议出台。后来更加深远广泛的是，允许保民官参加元老院的讨论。公元前3世纪保民官正式获得了召集元老院会议的权力，波利比阿则进一步指出，保民官有阻止元老院开会的权利。
但是保民官的权力并不是不受限制的。其限制主要来自以下几个方面:限制之一正如前面所说，保民官对于独裁官的反对是无效的，他无权对抗独裁官。限制之二是同僚之间的相互牵制，保民官起初只是两人，后来发展到十人，很大一部分原因是元老院认为可以利用他们中的一部分人反对另一部分人，以从中渔利。限制之三是保民官权力的范围只限于罗马城及其周边1.5公里，其余的地方他无权过问。限制之四也是最重要的，对于所有事项人民具有最终的决定权。保民官反对元老院的决议，反对官员的命令是合法的，但是他不能反对作为集体的罗马人的意志。例如在处决不服军令的法比乌斯一案中，保民官对于法比乌斯的求情由犹豫变为动摇时，而聚集的平民却反对处决法比乌斯，独裁官只好停止了处决行动。再如，公元前270年，对驻扎在外叛逃的三百驻军，保民官试图阻止对他们的处决，但由于人民投票通过，三百叛逃的军士依旧被处决。
3古罗马保民官制度的意义及限制
古罗马保民官制度作为一种民主监督机制，对古罗马的政治乃至整个古罗马的社会都产生了深远的影响。其真谛在于:保民官是罗马平民利益的捍卫者，他们的权力来源于人民，并且对人民负责，遵从人民的意愿，不与民意相抵触。作为阶级调和的产物，保民官制度限制了贵族的特权，保护了平民阶层的利益，有效地缓解了社会的对立，使统治阶级与被统治阶级达到了相对均衡。最重要的是，保民官制度的存在使得古罗马政体呈现了相较于其他政权的优越性，即它能够有效地化解整个社会内部的矛盾，进而使古罗马达到了全胜的局面。但是它的局限性也是很明显的，首先是保民官对独裁官反对的无效性致使平民阶层的利益不能完全被保护;其次是其权力范围的限制致使其对城外大量农民的权益无法进行保护，广大农民仍然生活在被欺凌被压榨的悲惨境遇之中;最大的局限是，共和国后期的保民官性质发生了质的变化，由平民利益的捍卫者变成了奴隶主贵族统治的工具，而到了帝国后期他们己是名存实亡，直到最后被废除。也正因这一矛盾解决机制的衰变及废除，古罗马内部阶级矛盾逐渐加深，古罗马也因此由盛转衰。
4保民官制度在当代国家的发展
作为解决社会内部矛盾的有效机制，古罗马保民官制度的精神为世界某些国家所效法和弘扬。随着历史的演变，保民官制度不断取得充实和完善。在当代施行保民官制度并且较为典型的国家主要有委内瑞拉、阿尔巴尼亚、斯洛伐克及南非这几个国家，虽然保民官在各国国内的名称不一，但其本质相同。
4. 1委内瑞拉的人民卫士
委内瑞拉将保民官制度发展成为了人民卫士办公室。依据法律的规定人民卫士的权力覆盖范围十分广泛，除了监督、保障委内瑞拉宪法所规定公民合法利益之外，人民卫士还可以依据国际人权条约监督捍卫公民利益。对于本国公民利益遭受侵害的控诉，人民卫士可以依职权主动调查。为落实政府政策，人民卫士有权对行政机关和独立部门进行访问检查。这表明委内瑞拉对人民卫士给予了较大实权，在促进宪法实施、保障公民宪法权利方面有重大意义。最能体现人民卫士代表公民利益的一项职权是求偿权。委内瑞拉的宪法明文规定，在国家的行政行为给当事人造成损失时，人民卫士可以要求政府对于受害人予以赔偿。行政赔偿在各个国家都是一个比较棘手的问题，公民作为个人以一己之力很难与公权力部门抗衡，而委内瑞拉的人民卫士可以依职权主动在赔偿方面对公民给予宝贵的帮助，这将会给公民的求偿行为减轻许多压力，对缓和公权力部门与普通民众之间的矛盾也有一定帮助。委内瑞拉人民卫士还有一个颇具特色的权力是向委内瑞拉的市、州或国家的立法机关提供促进人权保护的议案或协议。可见，委内瑞拉人民卫士的权力和地位是相当高的，其职权范围涵盖了行政、司法、立法各个领域。
4. 2阿尔巴尼亚的公民保护人
阿尔巴尼亚的公民保护人(peoples advocate)具有法律上的独立地位，有自己的预算并自我管理。为了维护公民保护人的公正廉洁，阿尔巴尼亚法律规定，本国的公民保护人不得参加政党，并且有专门的法律对公民保护人进行了严格的职权限制，同时规定公民保护人要向议会负责，向议会提交年度报告。阿尔巴尼亚法律也规定，公民保护人可以向公权力机关要求查阅相关文献资料，而公权力机关则有责任向其提供。这些规定说明了公民保护人既向议会负责又可以监督议会的工作，加强了权力的制衡，保障了公权力行使的公正性。另外，当公民的合法权利遭受公权力侵害时，公民保护人可向该执行部门提出建议，以示抗议。
4. 3斯洛伐克的护民官
在斯洛伐克，护民官不仅仅享有普通宪法意义上的常见的监督权、建议权，还享有实际裁判权。斯洛伐克的宪法规定护民官在公权力机关侵犯公民的人身自由和权利时，得认定公权力部门对该行为负有责任，而所有的公权力机关在这一认定过程中应当给予护民官必要的协助。这一规定赋予了护民官在处理侵犯公民人权和自由案件中的自由裁判权。护民官在斯洛伐克不仅只是保护公民权利的机构，更是对斯洛伐克公共机关权利行使的有力监督机构。当公权力越界行使权力，危害私人权利时，护民官就挺身而出，防止公民的合法权利受到伤害。
4. 4南非的护民官
南非的护民官，相比较于古罗马时期护民官，其职权范围大为缩小，护民官现今更多的是在政府行政事务中发挥作用，这样做是基于南非三权分立的政治体制，目的是对强权力制衡，以保障权力的健康运行。该国宪法规定护民官在面对不正当行为时可以自行采取措施，但是宪法同时也规定护民官不得调查本国法院的生效裁判。缩小护民官的权力范围，使护民官的权利更多地集中于政府行政工作的监督方面，是近代民主政治发展的必然结果，同时宪法规定护民官的报告必须对外开放，以使全社会都能够了解其工作内容。这一规定主要是考虑公众对护民官工作的监督，防止护民官监守自盗，异化为宰割人民的工具。
5保民官制度对当今社会的启示
无论在历史上还是当今社会，保民官制度对于增进社会进步，减缩社会代价可谓功勋卓著。作为人类政治文明的重要组成部分，其对于当今我国当今社会政治改革具有重要参考价值。具体而言，主要有如下几个方面。
5.1加强人大监督权，维护人大的权威性
保民官和我国的人民代表大会制度具有很多的共同点。在形式上，他们都是通过选举产生;在性质上他们都是人民利益的代表，是人民利益的捍卫者。但是保民官不仅可以对相关事项决议，而且可介入该事项的具体执行过程。对于违反人民利益的行为，他们不只是监督，并且有权直接采取行动保护人民的利益。而我国的人大及其代表只监督却不能以个人身份采取直接的针对性措施。作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度在我国日臻完善，但依然有不足之处，突出表现在人民代表大会制度与实践的脱节上。正如已故宪法学者蔡定剑教授指出的:我们的理论历来为我国高度民主而自豪，但民主实践却差距较大。
我国宪法规定人民代表大会是国家和地区最高权力机关一府两院都由人大选举产生，并受人大监督，对人大负责。但是从现实中看，社会中的官本位风气仍然存在，权力和权利二者力量严重失衡，民主政治建设仍需下大力气推进。从有利于我国民主政治建设角度出发，我们应当扭转人大在现实中的尴尬局面，切实维护人大权力机关的地位。一方面要加强人大的监督权。目前，我国人大的监督权多是对大政方针的监督，缺少单个的一对一之监督，因此，可以考虑对典型的违反或侵犯国家利益或社会公益的行为，赋予人大代表调查起诉的权力，如人大代表可以会同其他相关部查处违法违规行为，对国家政策实施状况可以进驻有关部门调查等。对于违法乱纪行为，人大代表可以法律监督者的名义向法院提起(公益性)诉讼，对于有违政策的行为人大可直接责令有关部门予以处罚。只有既赋予人大议的权力又赋予人大行的权力，人大才能名实一致。另一方面，作为一国的根本政治制度和国家的权力机关，政府、社会要对人大制度大力宣传，要让普通百姓切实了解人大的地位、性质和职能，尤其是政府要对人大负责，强化人大在民众心中的地位。只有这样，人民和代表联动的参政议政意识才会切实提高。
5.2优化人大代表成员结构，适当提高农民代表的比例
社会中总会存在强势集团和弱势群体，为了使弱势群体免遭强势集团的过分剥夺压榨，就必须存在某种机制以解决这两大群体之间的矛盾，否则这个社会将陷入无止境的骚乱和动荡之中。古罗马正是由于这一矛盾解决机制的存在，平民阶层的利益才不至于被贵族阶层肆意践踏，社会对立才得以缓和，才有了古罗马社会的繁荣和强盛。在我国，农业、农村、农民问题始终是政府工作的重中之重。中央不遗余力地推进农村的现代化建设，一方面体现了中央对农村的关怀，另一方面也表明我国农村地区依然落后，农民群众仍然处于我国社会的底层。进入21世纪以来，我国城乡差距不断扩大，城乡居民收入呈两极分化状态，城乡发展失衡会导致社会不和谐因素滋生。同时随着社会经济的发展，农民的民主意识得到了很大提高，在政治上也要求有自己的发言权。但是作为弱势群体的农民很多时候无法表达自己的诉求。而农民代表在人民代表中的比例很小，以至于他们的利益诉求常常被排斥在社会利益圈之外，虽然2010年选举法修改后己经对人大代表所代表选民的人数做出了1 :1的规定，但农民代表比例依然偏低。
5. 3保证人民代表的性质，确保人民代表始终代表人民的利益
人民代表大会制度的生命力的根基在于人民代表职责履行、角色扮演的正当性。如果在这一过程中，出现偏差和错位，即人大代表的性质发生变化，不再把维护人民的利益作为其职责，那么人大可能会沦为宰割人民的工具。上文己经指出，正是由于古罗马帝国时期保民官发生了质的变化，成为贵族进行阶级统治的工具，致使古罗马矛盾激化。我们的人民代表作为人民利益的捍卫者，他们扮演的是人民受托者的角色。人民寄希望于他们，不仅是人民对他们信任的体现，更是对他们人生价值的肯定。人民代表使命光荣，责任重大，他们身兼重任，应时刻把人民群众的冷暖安危放在心头，确保国家的大政方针和各项具体政府活动都符合人民的利益;他们责任如山，时刻面临被罢免的危险。然而理论上的圆满无法弥补现实中的缺憾。这种缺憾集中体现在对人大代表的选举、监督与责任追究上。虽然我国宪法和选举法对人代表的任职条件和选举规则做了严格规定，但选举乱象仍时有发生。如有的人不是从人民的利益出发而是从自己的利益出发，在选举过程中拉选、贿选，甚至对选民进行威胁。再如，有些代表不是根据人民的意愿选出的，而是根据领导者的意愿决定的，这样的代表即使有为人民服务的意愿，也很难得到群众的认可。我国对人大代表选举的监督与责任追究力度还较为薄弱。对人大代表的一些违法违纪行为，除非激起民愤，对一般的违法行为的处罚往往不了了之。这些在很大程度上使个别代表放松了责任意识。解决这个矛盾就必须严格人大代表的选举，必须严格对人大代表的监督和责任追究，完善人大代表的选举制度。除了符合当选人大代表的基本条件之外，更重要的是要公开其职务、家庭成员、财产收入的信息，让选民了解其究竟能否肩负起选民的重托。我国要建立对人大代表的考核机制，该机制要能够涵盖人大代表的日常工作，并辅以适当的绩效指标，交由专门机关负责。通过该机制对人大代表的覆职绩效加以衡量比较，强化人民代表的责任感。同时，人大代表既不要妄自菲薄，只把自己当工具，更不能畏惧强权，要始终把维护人民的利益为自己的专业职志。我国各级人大代表都要不断提高自身的素质，加强自身的伦理修养，强化自己的使命感，成为有能力的、负责任的，切实代表人民利益的、更能体现和实现民主社会基本价值的人大代表。