欧盟行政申诉专员制度:背景、发展及其对我国行政申诉制度的启示

[摘 要] 欧盟行政申诉专员制度自1991年创设以来，作为处理和协调不当行政行为的欧盟机关，产生了积极作用，为权利受到不当行政行为影响的欧盟成员国公民，提供了一个较为直接而迅速的申诉平台，同时，也致力于推广提升欧盟机构“行政服务文化”理念 。文章从欧盟行政申诉专员产生的背景、机制、运作及其发展方面对该制度作详细介绍，并就该制度对我国建立人大行政申诉委员会制度的启示进行说明。

[关键词] 欧盟行政申诉专员；行政申诉；不当行政行为

[作者简介] 秦冲，西南政法大学行政法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学，重庆，401120

[中图分类号] D953 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2014）06-0024-0005一、欧盟行政申诉专员产生的背景

（一）行政申诉专员制度演进

欧盟行政申诉专员制度可追溯到1713年的瑞典皇家最高监察专员制度，起初仅在瑞典地区实行。1919年，芬兰效仿瑞典设立行政申诉专员，使得该制度在斯堪的那维亚地区推广。两国对申诉专员职权监督范围限定并不严格，比如瑞典申诉专员监督对象不仅包括行政机关，还包括司法机关以及军营等 。因此被归类为古典行政申诉专员制度，而第二次世界大战后设立的行政申诉专员制度一般被称为现代行政申诉专员制度 ，主要监督行政机关。1954年，丹麦议会任命了第一位行政申诉专员，并逐渐形成自己独特的模式。与瑞典、芬兰这两个较早设立该制度的国家情况不同的是，丹麦是现代福利国家中第一个设立行政申诉专员制度的国家，其采取更为积极的态度促进公民权利的实现，并充分尊重司法独立，一般情况下，监督职权并不涉及法院及其相关人员。后来的国家多借鉴了丹麦的经验建立行政申诉专员制度或类似制度。

（二）欧盟行政申诉专员制度设立

1.设立过程

1973年丹麦和英国加入欧盟后，在欧洲议会首先倡议设立欧盟行政申诉专员制度，而这一想法并未获得当时的欧洲共同体委员会和部长理事会的赞同。1990年5月，西班牙政府提出“欧洲公民权”的概念，并建议设立欧盟行政申诉专员。1990年12月在罗马召开的首次政府间峰会上，设立欧盟行政申诉专员的提议再次被重视。1991年3月，丹麦政府以其国内行政申诉专员制度为蓝本正式提出设立“欧盟行政申诉专员”的草案，欧洲议会接受了丹麦政府的建议，将设立行政申诉官员的条文放入“欧洲议会”一节，使行政申诉专员成为议会附属机构。

2.制度法律基础

1992年2月7日，《欧盟条约》（MastrichtTreaty，也称为马斯垂克条约）被正式签署，成为欧洲联盟建立的基础。条约第24条将“向行政申诉专员提起申诉”规定为欧盟公民的一项权利。并具体在《欧共体条约》中添加了第21条和第195条，据此创设欧盟行政申诉专员制度。根据《欧共体条约》第195条第四款，欧洲议会于1994年3月9日制定了《欧盟行政申诉专员法》（StatuteoftheEuropeanOmbudsman），该法于2002年3月14日，2008年6月18日经过两次修正。根据《欧盟行政申诉专员法》第14条规定，应制订欧盟行政申诉专员法相关的实施细则。因此，欧盟行政申诉专员于1997年10月16日进一步通过了《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》，后于2003年1月1日对该实施细则进行了全面修订。此外，欧盟在2000年12月尼斯所举行的会议中制定了《欧盟基本人权宪章》，第41、43条分别规定了“获得良好行政”“向行政申诉专员提起申诉”的公民权利。欧洲议会于2001年9月6日通过《欧盟良好行政行为法》要求欧盟所属的各机关团体的行政机关及它们的公务员应该尊重它们与民众之间的关系。据此，欧盟行政申诉专员制度的法律基础主要包括了《欧盟行政申诉专员法》、《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》以及《欧盟良好行政行为法》。

3.申诉专员及其内部机构、人员设置

根据《欧洲共同体条约》第195条第1款的规定，由欧洲议会选出欧盟行政申诉专员专员一名。虽然担任行政申诉专员的是个人，但是代表的是一个机构。欧盟现任行政申诉专员是曾做过新闻记者的原爱尔兰行政申诉专员埃米莉・奥雷利（EmilyO'Reilly）女士，2013年7月3日在欧洲议会投票选举中胜出。申诉专员下设秘书处、AB两个工作部门以及资料备案办公室，秘书处负责为申诉专员提供政策建议并进行整体工作规划和协调；AB两个部门负责受理申诉和开展调查的具体工作，各由一名主任和两名具有律师资格和语言学资格的工作人员监督指导。

4.与欧洲议会关系

欧洲议会作为欧盟唯一直选产生的民意机构，相对于欧盟理事会（相当于欧盟的“上议院”，权力较大，负责制定欧盟法律法规），相当于欧盟的“下议院”。行政申诉专员每年都会向议会作年度工作报告，并且在处理不当行政行为遇到相关机关不配合或结果不尽如人意的情况下，可以向议会提起特别报告。欧洲议会的政治性工作和其下属多个委员会的决议 以及欧盟理事会制定法律的工作 都不在行政申诉专员的申诉案件调查范围之内。当行政申诉专员不再符合任职条件或有严重失职的不当行为，可以在欧洲议会的要求下由欧洲共同体法院解除其职务。 从形式上看，行政申诉专员就是欧洲议会的下属机构。但是，申诉专员也具有较强的独立性，而保持独立性也是欧盟行政申诉专员开展工作的重要前提。欧洲议会对其年度报告的审查与讨论也只是就申诉专员整体工作而言的。另外，1999年12月13日欧盟部长理事会修改了欧盟财政管理的规定，将欧盟监察专员的财政预算独立出来，自2000年起单列为欧盟预算第八部分。

二、欧盟行政申诉专员制度运行与发展

（一）不当行政行为与《欧盟良好行政行为法》

《欧盟基本人权宪章》第四十一条规定，公民有获得正当行政行为对待的权利，而调查申诉案件中相关机关的不当行政行为正是行政申诉专员工作的核心。2001年9月6日通过的《欧盟良好行政行为法》是申诉专员在处理申诉案件时判断一个机关的行为是否属于不当行政行为的重要依据。不当行政行为、良好行政行为以及违法行政行为的区别可以概括如下：良好行政行为必然合法而且令行政相对人或其他利益相关人真正信服；不当行政行为不一定违法，但是却不能让行政相对人或其他利益相关人信服；而违法行政行为无论是否令行政相对人或其他利益相关人信服（当然，多数情况下也是不能让人信服的），都是违反法律法规的。因此，行政申诉中被违反的相关事项并不必然是违法事项，良好行政的原则范围比法律法规要广。《欧盟良好行政行为法》从第四条开始，规定了一系列良好行政行为的标准，任何一个行政机构或行政人员违反该法所规定的原则实施行为，根据《欧洲共同体条约》第195条及欧盟行政申诉专员法，都可以成为申诉人员向欧盟监察专员申诉的理由。 （二）行政申诉程序

根据《欧盟行政申诉专员法》第二条第二款规定：欧盟的任何公民或在欧盟成员国居住或有注册办事机构的自然人或法人，可以直接或者通过欧洲议会的议员，向行政申诉专员提起有关共同体机构或组织在活动中存在失当行为的情况的申诉，但不包括行使其司法权的欧洲法院及初审法院。申诉专员也可主动针对可能存在不当行政行为的欧盟机关开展调查。

1.申诉人提起申诉的条件

欧盟公民可以用十二种欧盟官方语言中的任何一种提起申诉；申诉人和被申诉人应该明确，申诉必须针对的是欧盟机关、部门或组织；申诉可以被提起的时限为申诉人知道自己权力或利益被侵害之时起两年内；申诉相关事项必须之前已经由正确的行政程序，向被申诉机关或相关的机关、团体先行提出，至少申诉人应与被申诉人有信函接触；对于欧盟机关与其公务员、雇员产生的纠纷，除非穷尽一切内部行政救济，否则申诉专员对此类人员提出的申诉不予受理；当案件进入司法程序后，申诉专员即停止受理。

2.申诉的受理

行政申诉专员在接到申诉后进行审核、注册和编号。受理通知应送达申请人，同时应注明该项申诉的注册编号以及办理该案件的具体的法务人员。 接收投诉之后，一周内决定是否受理，一个月内决定是否进行调查，一年内完成调查。申诉是否应该得到受理，主要参考的就是上面一节所讲到的六个申诉条件。另外，针对由欧洲议会议员转交的案件，申诉专员当然受理。

3.调查的开展

调查分为两种类型：申诉人提起申诉后的调查和申诉专员主动调查，以前者较为常见。主动调查虽然在案件总数中占得比重较小，但是意义重大且呈逐年增多的趋势，如2011年，在一个针对欧洲投资银行（为欧洲经济共同体成员国合资经营的金融机构）的申诉案件中，虽然存在申诉人不适格的情况（因为申诉人不是欧盟公民或居住者），但是申诉专员依然受理了案件，并使用了主动调查权。最后促使欧洲投资银行同申诉人就一些特定事项达成了谅解备忘。 调查的两种方式：询问、沟通式和审查式。

4.申诉的处理

针对不同的情况，申诉专员会运用相应的处理方式。并在每年的年报中进行归类统计。

（1）案件受理后，如果申诉专员认为无需再做进一步的调查或是没有发现不当行政行为，可以终止调查和申诉。申诉专员作出这样的处理决定总是本着认真负责的态度，既然申诉人提起申诉，说明对相关机关的行政行为有不满，无论这种不满是否有依据，都要谨慎处理。因此，2011年申诉专员采用了一种新的调查方式――澄清式调查（clarificatoryinquiry），专门处理此类案件，作为对于公民提请申诉阶段程序的细化，对于那些在申诉专员看来好像没有相关理由对有关机构展开调查的申诉，申诉人可以在此程序中再次澄清其申诉的理由，并进一步提供相关证据和支持其申诉的文件。

（2）机关处理（Casessettledbytheinstitution）

在申诉专员在受理申诉后，通过申诉书副本等途径通知相关机关，机关主动对相关问题进行处理和解决，从而让申诉人得到满意的结果。这种方式对申诉案件的处理较为直接，行政机关可以在申诉专员的提醒之下自觉认识到自己的行政行为的不妥之处并进行改进。

（3）友善解决方案（Friendlysolutions）

如果行政申诉专员发现有行政失当行为，他应尽可能与相关机构合作，以寻求友善的解决方法消除该失当行为，并且也让申诉人满意。 通常情况下，申诉专员在发现不当行政行为之初，通常会采用机关处理或者友善解决方案。 申诉专员同欧盟各机关的合作对加强机关和公民之间联系尤为重要，同时也会尽量避免案件进入司法程序，使双方耗费更多的时间和费用。 如果申诉专员认为该项合作已取得成效，他应在作出合理决定的基础上结案，并通知申诉人和相关机构这项决定。

（4）严厉的指正（Criticalremarks）

当相关机关不再有可能排除失当行政行为，或是对于申诉专员来说已经没有必要排除不当行政行为时，在个案不会产生广泛影响的情况下，申诉专员会作出一个严厉的指正，并通知申诉人和相关机关。严厉的批评指正是对申诉人所提出的申诉事项的确认以及肯定，同时也向相关机关指出他们在工作中的不足，敦促其避免在将来的行政活动中再次出现类似情况。

（5）附有建议草案的报告（Areportwithdraftrecommendations）

当相关机关有排除行政失当行为的可能，失当行政行为的事例具有广泛影响的情况下，行政申诉专员应向相关机构提出附建议草案的报告，并将报告和建议稿的副本送达相关机构和申诉人。根据《欧盟行政申诉专员法》和《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》规定，相关机关要在三个月内向行政申诉专员递交一份详细的意见。这份详细的意见应当包括对行政申诉专员作出的决定的接受，以及如何实施建议草案措施的说明。

如果行政申诉专员认为相关机关回复的这份详细的意见并不令人满意，他可以就该失当行政行为的情况，向欧洲议会拟定一份特殊的报告。这份报告同样也可以包含相关建议。行政申诉专员应将这份报告的副本送达该相关机构和申诉人。对欧洲议会做特别报告对申诉专员工作的开展具有特殊的意义，这是申诉专员处理申诉案件的“终极武器” 、“最后的实质性步骤”，因为采用议会决议和使用议会权力对相关机构的政治评估具有重要影响。在议会处理特别报告期间，申诉专员将向其提供一切信息和帮助。根据《欧洲议会程序法》规定，行政申诉专员应通过欧洲议会“请愿委员会”向议会递交特别报告。

（6）进一步指正（Furtherremarks）

上述四种方式是《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》中有明确列举的，在实际工作中，申诉专员还会运用一种被他称为“进一步指正”的方式，该方式不仅适用于发现不当行政行为的情况，也常运用于申诉人提起申诉后，没有发现不当行政行为、无需再做进一步调查或是相关机关已经排除了不当行政行为的情况。 三、对我国建立人民代表大会行政申诉制度的启示

针对我国而言，设立行政申诉专员制度是必要和可行的。习总书记讲话指出要“将权力关进笼子”，对于合理限制权力，特别是行政权力，就需要构建根基独立于行政权力的监督主体。而现有作为权力机关的人民代表大会及其常委会对政府的监督虽然处于独立且有利的位置，宪法也明文规定赋予此二者对行政机关的监督权力。但现实当中与法律预设有很大的不同，人大监督行政权力的行使受到较多的限制，很多方面流于形式。主要的原因之一就在于，权力机关在现有程序性法律框架内对形式灵活多变的行政行为监督无法做到“以不变应万变”，而设立附属于人大及其常委会的行政申诉专员机构，能够同样以灵活多变的运行机制对应行政权力的行使。因此该制度有较强的启示意义和较高的借鉴价值。

（一）设立人民代表大会行政申诉制度的宪法基础

我国宪法第71条规定全国人大及常委会可设立特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告，做出相应的决议。这为建立人大行政申诉制度提供了现有最具说服力的宪法依据。而依照此条设立的机构在性质上属于临时性机构，这似乎与行政申诉专员制度常设性有冲突。但是宪法第70条又规定了专门委员会制度，这就为行政申诉专员制度成为人大常设机构预留了空间。我们不妨这样设想，在推行人大行政申诉制度的初期，人大可以基于试行的考虑，针对实际情况先依据第71条设立类似机构。之后如果可行，再依据第70条的内容，将该制度上升为常设性机构，从而保证国家基本政治制度的稳定性。

（二）对设立人大行政申诉委员会制度的设想

1.制度构建

该制度县级以上人民代表大会皆可设立，具体名称应定为“行政申诉委员会”，这么做是为了和现行宪法的委员会制度相协调和衔接，充分利用现有法律资源。根据宪法第70条和第71条，参考欧盟行政申诉专员制度，申诉专员参照专门委员会，各专门委员会由主任委员一人、副主任委员若干人和委员若干人组成，其人选由全国人民代表大会主席团在代表中提名，全国人民代表大会会议通过。在全国人民代表大会闭会期间，常委会可以补充任命个别副主任委员和部分委员。专门委员会还可以由全国人大常委会任命若干不是人大代表的专家担任兼职顾问或专职顾问。其中，主任委员任职直至法定退休年龄，除非由于重大违法行为，才能由人大决定进行罢免。主任委员的提名、任命要考虑到政治觉悟，道德水平，相应专业素质等因素。行政申诉委员会和行政申诉委员只对人大负责、接受人大常委会监督。人大常委会主任会议对行政申诉委员的活动进行年终评议。委员会下辖秘书处、各工作部门。其中，秘书处负责对公民行政申诉的接收、反馈，资料整理与保存以及协调各工作部门工作的任务。尤其是在行政申诉的接受和反馈方面，应予以相当的重视。各工作部门分类可以参照政府各行政部门门类进行，从而便于处理针对不同行政部门的申诉，做到“专业对口”。

2.行政申诉委员会的独立性

保证委员会的独立性是其开展工作的前提，主要应体现在以下两个方面：一是广泛而独立的调查权。对行政机关的行政行为申诉委员会都可以进行全面而深入的调查。委员会可以就其关注的或是社会反映强烈的行政纠纷，对行政机关或者机关工作人员进行主动调查。二是实质而有力的建议权。通过调查，认为存在不当行政行为，且不存在违法性事项的，委员会可以向该行政机关或其上级主管机关提出建议，要求改变不当行政行为。如果造成行政相对方损害，应要求负责机关进行赔偿。行政机关应该认真对待委员会的建议，并配合委员会同行政相对人进行沟通协调。如果建议不被认真采纳或相对人申诉事项最终没有得到妥善解决，可以将有关情况通过媒体等形式向社会公布。申诉委员会在开展调查的同时应制作书面调查报告书，在每年向人大报告工作时提交年度工作报告和总结。报告书、年度报告和总结可以作为人大代表或各机构对行政机关提起质询的依据。

3.与行政复议、行政诉讼的衔接与协调

如果行政申诉委员会制度得到设立，实质上等于增加了一级行政申诉或复议的机关。特别是针对行政复议，现有制度规定行政复议一般应向做出具体行政行为的行政机关的上一级提出。附属于人大的行政申诉委员会的设立，实现了人大对行政权力在具体责任机构层面上的监督，拓展了行政相对人在行政机关体系内部进行复议陷入僵局之后，陈情和申诉的平台和空间。

另外，应注意行政申诉委员会处理决定及建议与法院裁决之间的协调。一般情况下，行政诉讼是行政复议的最终处理程序，公民针对行政复议处理结果不服，可以针对行政行为、也可以针对变更行政行为的复议决定进行行政诉讼。那么，在公民向行政申诉委员会提起行政申诉之后，若果对处理结果不满意，是否可以针对具体行政行为或者该申诉处理结果提起行政诉讼是一个值得关注的问题。笔者认为应该予以否认，即在不涉及违法内容的情况下，行政申诉委员会的处理结果具有不可诉性。针对处理和建议结果的不服，涉及重大事项的，可以通过法定程序，在人大制度内部进行解决和协调。原因之一在于：在监督关系方面，宪法赋予人民代表大会及常委会监督同级人民法院的权力，人大可以对本级人民法院提出质询案，人民法院对产生它的权力机关负责。但是并没有明确赋予任何一级人民法院对于人大工作的监督权，因此除非纠纷本身涉及违法性内容，人民法院不能直接通过诉讼形式对行政申诉委员会职权事项进行处理。

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