提升地方政府文化市场监管能力的路径

摘要：随着中国特色社会主义建设进程的加快，象征国家软实力的文化也得到了高度重视。笔者通过梳理提升地方政府对文化市场监管能力的相关文献，尽力把握相应领域的研究现状。其次，研究对象上的研究现状。其次，分析地方政府对文化市场监督管理所存在的问题。最后探究出提升地方政府文化市场监管能力的路径。

关键词：地方政府 文化市场 文化市场监管 路径

一、提升地方政府文化市场监管能力的研究现状

（一）加强地方政府对文化市场监管的基础建设

监管基础分为软件和硬件两大板块，即精神思想的软件建设和监管队伍的硬件建设。具体内容主要包括以下两个方面。

软件思想是一切行为的原动力。全面贯彻我党十八大和十八届三中、四中全会精神，落实国务院和文化部的相关工作部署，强化文化市场上的中心思想建设。首先，加强对地方政府监管机构的思想建设。地方部门的监管意识匮乏，导致行政决策的失误，无法使文化市场有序稳固地发展。面对新形势和新背景，我国地方政府的文化市场监管部门逐步深化监管意识，担负起规范群众行为、监管文化市场、促进文化市场繁荣稳定发展的光荣使命。其次，加强对人民群众的思想教育建设。文化市场的监管工作紧密服务于基层群众，特别是未成年人没有选择吸收文化的辨别力，需要政府部门对其加以思想上的教育和政策上的保护。提升地方政府文化市场的监管能力，加强群众的思想教育是提升能力的最基本的路径。做到坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和“三个代表”重要思想为指导。贯彻党的路线、方针和政策，遵循我国文化市场的相关法律法规，在中国共产党的领导下建设中国特色社会主义文化市场。

硬件监管队伍建设由监管人员规模建设，监管人员素质建设组成。地方政府扩充文化市场监管人员的数量规模，强化政府监管能力。我国地方政府负责文化市场监管人员的明显缺乏，特别是具有较强监管能力的专业性人才尤为甚少。补充文化市场监管人员，建设地方政府监管人员数量。扩充队伍数量的同时注重人员素质的整体提升。首先，在进入机制中，采取逢进必考的机制，监管人员需要具备坚定的政治理念、专业的监管技能和勤学善思的学习力等基本素质，以此为标准严格核定参考人员是否合格，完善好监管人员素质建设的第一步。其次，监管人员考核通过后，对人员进行岗前培训，教育学习对文化市场监管的专业技能。最后，对于地方政府文化市场监管内部人员，一方面要深造部分干部教育背景，另一方面采取定期的技能培训和公正的考核，提高地方政府对文化市场监管的水平和能力。

（二）跟进时代步伐，创新监管方式

自改革开放以来，我国经济快速发展，特别是近几年保持着稳中求进的发展态势，我国已经进入到了一个飞速发展的电子信息时代，监管信息网络化和监管形式的市场化变得尤为重要。

树立监管信息网络化的监管方式。信息网络出现后，地方政府推进对文化市场的电子化监管，地方政府的监管行动拥有了便民利民、高效快捷和公开透明的快速通道。地方文化市场的监管部门更加注重监管信息披露的真实、准确和及时性，并准确全面建设监管信息系统的网络化。构建新型的文化市场监管网络平台，共享以网络为框架的文化市场监管信息资源，推进文化市场电子化监管的同时有效地反馈了实时的群众民意。地方政府树立为追求人民利益为核心的文化市场监管宗旨，以网络平台的安全性和高效性为地方文化市场的监管提供坚实的保障。但随着网络文化市场的高速发展，网络低俗文化、侵权内容和违法信息等问题频频出现，强化网络文化的监管已经成为地方政府现如今和今后的一项重大关切项目。其中包括网络信息的公开化，网络上的文化市场杂乱无章，未成年人受到网络上的各种文化冲击越来越大，网络化的文化市场监管成为当下地方政府的迫切需求。在共享网络环境中大量有益的文化信息的同时，应强化网络环境下地方政府对文化市场的监管，规范网络文化市场的健康发展，提升人民需求的文化市场层次和严厉打击网络文化市场的犯罪行径。

由于文化市场涉及范围广，地方政府监管部门管辖精力有限，文化市场监管应充分发挥市场这只“无形的手”的作用。要遵循宪法等有于文化的法律法规，运用市场公平公正的竞争机制。竞争是获致繁荣和保证繁荣最有效的手段，只有竞争才能使作为消费者的人们从经济发展中得到实惠。[3]国外很多国家早已运用各行业的自我监管，让其发挥重要的作用，在很大程度上缓解和减轻了地方政府对文化市场监管的压力和包袱。例如当今最发达的国家美国就在其影视行业的分级等文化监管上，高效利用其影视行业自我监管的方式，遵循市场竞争优胜劣汰的原则进行筛选，择选出适用于美国影视文化发展的优秀文化作品。我国深化文化体制改革中有政策也曾提出过要建构具有公平竞争的文化市场体系，吸收市场监管的优势[4]。地方政府明确自己“守夜人”的宏观监管文化市场的职能，不轻易越权揽权，将文化市场监管往市场化的态势发展。凡是个人、组织和整个行业能自主选择，自律组织对其行业能自行监管的地方，政府不仅要放权任其监管，而且要在不违反文化法律的规定条件下对自律组织协会采取经济和政策上的支持。我国的行业自我监管仍然不够完善，随着时间的推移，我国地方政府在对文化市场监管方面宏观调控的全局把握中，会尽可能多地利用市场上稳健的行业自我文化监管，加紧我国文化市场监管的市场化与国际上的文化行业自律监管对接。

（三）构建地方政府的文化市场监管

地方政府对文化市场法治化的监管以实现人民利益为核心，以健全法制体系为根本依据，以奖惩分明的监管方式为手段，维护好地方文化市场的健全和有序的氛围。

美国作为新型大国已经建立起成熟的针对文化市场的法治化监管制度。美国设立的行政部门、立法部门和司法部门三权分立但又相互关联，部门之前相互调节和制约。此三部门构成对文化市场监管的体系。他们之间具有明确的分工职责，不会出现互相推诿和侵权越权。权力意味着崇高至上，拥有者面对权力很容易会做出滥用的举动。权力的滥用会直接导致人民群众的利益受到损害，侵害大众在文化市场中的权利和自由。因此，美国各地方政府非常明确各自所担当的职责，为建设文化市场法治化付出一份力。

首先，我国现有在文化方面的法律法规大有欠缺。文化大领域中只有一项单独的立法，在对文化市场的监管方面还没有一整套统一的立法，当然地方政府对文化市场监管工作中也没有全方位的法律作为基本依据。尽快建立完整的统一立法成为许多研究文化市场监管法治化的学者张的提升监管能力的有效途径。

其次，监管部门的分散致使地方政府对监管行为过程中，出现政出多门、互不担责的现象。提升文化监管能力最直接的就是心往一方，力使一处。地方政府对文化市场监管的部门分为文化部门、公安部门、司法部门和广电管理部门等。第一，各个部门进行细分职责，追究责任具体到人。第二，各部门相互协调合作，正确处理好相互的关系十分重要。第三，对监管行为采用绩效评估方法，提升地方政府监管效率。

最后，文化市场的监管方式用鼓励和惩罚的手段相结合。奖惩分明是上千年前延续至今的古老行政方式，在文化市场的监管上也同样适用。地方政府对文化市场监管活动多做行政引导、扶持和资助等多项公共事业服务。要对监管中出现的违法行为严厉打击，严惩不贷。赏罚分明能最有力地牵引文化市场往希望的方向发展。

地方政府对文化市场监管一定要以有法必依、执法必严、违法必究为三大原则，落实公平公正公开方式，建立长效的法治化文化市场监管，这是成为提升监管能力的最基本的方式。

二、地方政府对文化市场监管仍然存在的问题

中国的地方文化市场近年来一直维持着高速的发展状态，市场的规模范围也在不断地扩充。由于文化市场的发展过热，相应产生出的文化市场的问题也不停地涌现。中国文化市场表面繁荣发展的背后存在着诸多的问题，其主要体现在以下几个方面。[5]

（一）地方政府对文化市场监管事前，文化监管准备工作不合民意

首先，地方政府在对文化监管之前需要设立好目标，以人为本设定为监管过程的最终目标。文化市场的监管中必须要贯彻落实“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”维护好公民享受精神文化的大环境，保障群众在文化市场中的权利，最大效益地满足人民的文化需求。[6]其次，将监管权利适当赋予组织或者行业，政府要做到充分地放权。我国文化市场政府干预的力度大，范围广，尚未利用市场的力量。监管放权停留在喊空口号的阶段。政府过多干涉引起文化监管不能代表民众需求。自律组织引领的柔性文化市场监管潮流不能在我国文化市场监管工作中得到风靡。最后，我国文化监管严重匮乏对公民文化自由的保护。我国过度重视政府的提前审核，国外一些优秀软件Facebook、Instagram等在中国境内均不能使用。地方政府在出版、言论和思想上也会强行屏蔽甚至压制有关信息的传播。政府对文化市场的限制不仅局促了我国公民与世界各地的文化交流，而且还不能有效确保文化市场合理合法的良性发展。地方政府需要坚持以社会主义特色的先进文化为发展方向，以法治化发展为基础，以保障人民权利实现人民自由为基本落脚点和出发点，提升我国公民文化素质，加强我国文化软实力，为把我国发展成全球文化强国而不懈努力。

（二）地方政府对文化市场监管过程中，缺乏引导和资助

我国新时期以来以经济建设为中心，最近几年才将文化建设放置在较为重要的地位，十二五规划纲要提出中国要建设社会主义文化强国，并把文化产业列为支柱产业。虽然近些年出台的政策在促进文化市场的发展，但地方政府在监管文化市场时仍然欠缺指导和支持。第一，我国文化市场中没有统一立法，文化市场缺少发展基础，地方政府文化市场监管没有根本依据，无法指导文化往正确的方向前行。很多学者倡导地方政府对文化市场监管的法治化建设，但现实文化大环境中法治化尚未走上正轨。没有一个地标界限作为参考，监管活动寸步难行。第二，我国政府没有提供丰富、富足的文化生活，地方文化缺少文化娱乐活动和文化素养场所。特别是像基层经济条件贫瘠的地区，政府财政紧缺，地区经济条件一般。文化思想教育培训经费无法负担；地方政府监管部门的队伍建设无法通过实质性的财产资金实施支撑；文化市场的网络监管所必需的高科技设备更是无法通过地方政府的购买来保证。我国在文化市场的指引和支持上有着很大的漏洞，地方政府的文化市场监管活动尚未得到财政支撑。

（三）地方政府监管文化市场过程完成后，监管的绩效评估考核体系不完善

文化监管的绩效评估是用来反映和概括地方政府对文化市场监管绩效水平的概念和具体情况。我国地方政府文化监管的绩效评估正处在初级探索阶段，监管的评估浮现出许多问题。一是地方政府文化监管的绩效评估指标不全面。监管绩效考核的标准非常模糊，地方政府监管部门的工作表现也会模棱两可，评估的结果可能取决于领导的印象。在文化市场监管的绩效评估发展初期，监管工作评估指标不能全部被囊括，指标体系会存在大量纰漏；二是地方政府对监管绩效考核和评估不重视。已建的文化监管考核评估制度在地方政府工作中不能长久地坚持实施下去。地方政府只注重监管的过程，不注重结果；只看重形式，不关注实质。地方政府的文化市场监管不属于结果导向，大部分都采取公务员敷衍了事的行事作风。年终绩效考核和评估时监管部门只是把它看作是走形式，而不认真对待评估结果并对此进行反思和改进；三是文化监管考核和评估的结果没有高效发挥相应的作用。地方政府考核部门并没有把文化监管评估的结果传送给被考核的监管部门，地方文化市场监管部门不能及时了解自己监管的具体状况，不能分析监管中存在的问题，更不会注意到监管活动中应注重的关键。有些评估系统即使反馈给被评估的地方政府评估结果也往往得不到有效利用研究评估的结果，有些政府不改进监管部门的监管方式和方法，只是草草了事，起不到监管作用。因此，文化监管绩效考核和评估变成了一种表面形式，在地方文化市场监管的工作中实现不了监督和指挥的功能。

三、提升地方政府文化市场监管能力的路径

我国文化市场繁荣昌盛的发展同时存在着以上的诸多现实问题。提升地方政府监管文化市场的能力成为我国近几年追寻的重要目标。有很多因素影响着地方政府对文化市场监管的能力提升，笔者的观点是这些影响因素可以总分为宏观方面的因素和微观方面的因素。正由于这两大影响的存在，提升地方政府文化市场监管能力才分两大路径，要从宏观途径和微观路径两种方式来实施。

（一）宏观路径即正确处理政府法治化监管与市场自律监管的关系

地方政府监管部门应当准确看清政府与市场的关系，协调和组织好二者的相互作用，使其对文化市场发挥促进作用。有些国家，政府是推进文化市场发展的关键点，而有些国家，政府却成了导致文化市场人为衰退的重要根源。如何把握与定义政府对文化市场的介入程度与努力方向始终是学者们所关注的焦点。[7]在地方文化市场的监管上，政府要构建真实全面的监管法治化体系，市场在限定的法治化文化市场平台上展现应有的自由竞争，并自我约束。协调好政府法治化监管和市场自律性监管的相辅相成、互相促进和相互制约的关系才是提升地方政府对文化市场监管能力的一剂良药。

一是政府不过度监管，把市场能单独完成的任务全权授权给市场，不包揽监管活动。地方政府精力和财力很有限，文化市场范围广阔，只依靠政府的力量，一定会是势单力薄。市场包含范围广，地方政府在对文化市场监管时要在合法合理范围内有效利用好市场自律性监管方式，这既能缓解地方政府监管部门的工作压力还能促进文化市场开放自由地发展。地方政府干预太多就会严重这影响文化市场监管的市场化自律监管方式，对文化市场的自由竞争和民众文化自由的权利造成很大的损害。

二是政府不懈怠于监管，修建我国地方政府文化市场法治体系。地方政府文化市场监管不能太过依赖于市场的自行发展。建立权威的法治化文化市场，地方政府全程拥有对文化市场发展的斡旋全局的权利。所谓无规矩不成方圆，地方政府需建立法治化文化监管条件，市场自律性监管才能将其功能穷尽其极致。例如我国的抄袭和侵权违法行为在文化市场中很常见，地方政府的文化市场监管就需要加强保护文化产品的专利，对侵权盗版等现象严厉打击，建设法治化文化市场监管。提升监管职能的宏观路径就是地方政府把握与市场关系的度，找到政府监管法治化与市场监管自律化之间的平衡点。妥善处理好两者密切的关系才是提升地方监管能力的一大秘诀。

（二）微观路径即量化影响监管能力的技术指标，对症下药，着重突破量化较低的技术指标，来提升地方政府监管部门的能力

首先，应当明确我国地方政府文化市场监管的活动中应该得到量化的技术指标，主要包括建设成本技术指标和民意反馈技术指标。建设成本技术指标包含思想建设投入成本和队伍建设投入成本。思想建设成本是思想宣传成本经费和思想培训费用的数值总和；民意反馈指标是指地方人民群众针对文化市场监管的满意度调查。利用网络的便捷性进行地方民意调查，测评出对地方政府文化市场监管的具体满意分数。

其次，利用网络等高科技搜集数据，公开透明评估各技术指标，搭建一个直观性、操作性、有效性、监管性较强的监管服务平台，不断提升精细化管理程度。[8]这样在拉近与民众之间距离的同时也清楚明白地呈现出文化监管的大数据，一切都让数据事实来说话，提升路径会更为精准和明朗。

最后，利用搜集整理的数据来建立各技术指标的数据表格，将各技术指标绘制成有规律的曲线。可以借鉴金融股票分析中的指数平滑异同移动平均线MACD和随机指标KDJ等技术指标在分析个股股值中起到的微观精确分析优势，来绘制文化监管各指标曲线。建立全部影响监管能力的技术指标体系，综合分析各曲线数据信息，反映出监管能力的强弱，并对具体环节采取相应提升措施。