地方政府网络问政平台建设的现实困境及路径选择

摘 要：从服务型政府的基本理念与目标诉求的价值维度来审视当前我国地方政府网络问政平台建设，总体而言存在着建设理念偏差、缺少整体规划、形式主义突出、公共服务能力不足、发展不均衡等问题。须从构建服务型政府的总体战略目标出发，以加强公共服务和民主建设为基本诉求，以科学规划和加强立法为手段，大力推进地方网络问政平台的法制化和制度化，提升其专业化运营管理能力，整合和提升网络问政平台公共服务功能，强化网络问政平台健康发展的人才智力支撑，积极推进地方服务型政府网络问政平台建设。

关键词：服务型政府；地方政府；网络问政平台

作者简介：刘文萃，男，天津科技大学法政学院行政管理系讲师，天津市食品安全战略与管理研究中心兼职研究员，主要研究方向为政府治理与公共政策、食品安全监管。

构建服务型政府是新世纪中国政府行政管理改革的总体目标与战略定位。近年来，在加快推进建设服务型政府的改革进程中，构建以网络信息技术为支撑平台的网络问政，成为地方政府的执政新风，并日渐成为现实政府行政体制微观变革的重要抓手，深刻而显著地影响和重塑着中国民主政治生态新图景。“服务型政府的本质乃是以人为本理念的制度架构与制度延伸”，其实质“就是要将公民本位的服务理念，作为一种行政文化注入到政府公共行政的整体制度设计和运作过程中”，“让民意主导的公共服务最终指引政府改革和前进的方向。”[1]作为“嵌入”于服务型政府总体改革目标范式下的网络问政，服务型政府的基本理念与价值诉求预设了推进网络问政的基本原则和建构路径，为地方政府推进网络问政平台建设提供了正确思路和方向。基于此，从服务型政府的基本价值维度与改革目标诉求的宏观视域出发，来综合审视和考量当前我国地方政府网络问政平台建设，总结分析其存在的主要问题，研究探讨推进地方政府网络问政平台建设在契合服务型政府的改革方向上发展和完善的基本路径，进而充分发挥其在促进政府职能转变和加快建设服务型政府中的推动作用，具有积极而重要的现实意义。

一、地方政府网络问政平台的基础架构与主要模式

网络问政是信息社会条件下，党和政府回应社会和民众要求，依托网络信息技术平台所进行的政府管理制度创新。就网络问政平台构成要素与基本架构而言，它是一个涵盖了从计算机、数据库和处理软件等物质基础到数字化技术应用再到后台运营管理的综合性、系统化的网上政务管理系统和互动服务平台，“由物质技术平台、服务功能平台和综合管理平台”[2]三个基础组成部分共同构成。网络问政平台是政府开展网络问政活动的基础和依托，直接决定问政效果、公共服务水平与公民参与程度。

回顾和总结我国网络问政的发展历程，可以看出，早期的网络问政多采取依托政府网站设立邮箱、热线等传统形式。近年来，随着新兴数字技术和网络媒体的快速发展，地方政府网络问政平台建设取得较快进展，以互动为基础，重视专门投入和专业化运营的专属型网络问政平台日渐增多，其管理和服务功能不断拓展和完善，推动了各地网络问政实践不断深入发展。总体而言，从当前我国各地网络问政平台建设实践来看，探索建设集信息发布、在线服务、意见征集、信访受理、公众参与和统计监督等内容为一体的综合性管理、服务和交流互动平台，成为各地网络问政平台建设和发展的主要趋势。

二、当前我国地方政府网络问政平台建设存在的主要问题

作为新生事物，我国地方网络问政平台建设还处在起步阶段。从服务型政府的基本理念与改革目标范式出发检视和考量，总体而言，从发展理念到建设规划以及运行管理等环节仍存在诸多问题，面临种种发展困境。

（一）发展理念存在偏差，“形式主义”问题突出

当前，我国各地网络问政发展势头虽好，但毋庸讳言，部分地方政府开展网络问政平台建设，乃为形势所迫或是出于“政绩显示”的需要，“形式主义”问题较为突出。具体表现在一些地方网络问政平台或是功能单一，信息内容陈旧，仅仅实现了简单的信息发布等功能；或是把问政平台当作“秀场”，更多的是坐在办公室“上网访民意”，而忘记了“下网解民忧”，只务虚不务实，习惯于纸上谈兵；也有一些“为问政而问政”，只片面追求回复率，对人民群众通过网络问政平台反映的问题和各种诉求不调研、不探讨、不解决，一味推诿和敷衍塞责。典型的如：安徽省马鞍山市居民在当地政府网站反映加工厂使用陈稻且环境堪忧，政府部门却“百度一下”传授市民如何区分新稻陈稻[4]。有网民就四川阆中商品房产权只有40年一事咨询阆中市国土局，其官方网站给出的回复居然是“40年后，我们是不是还存在这个世界，不要考虑太长远了”[5]。诸如此类近年来频现报端、被媒体形象地调侃为“神回复”的网络问政事件，并非个案，引人深思。由此，对于网民问政所采取的或“沉默”、或敷衍问政、或粗暴回复等态度，致使一些地方网络问政平台“电子衙门化”的形式主义问题十分突出。网络是虚拟的，但问题和诉求却是现实的，网络问政的生命力就在于其对现实的回应和制度衔接上，网络问政一旦成为“摆设”，不仅难以达到预期目的，反而会损害政府的形象和公信力。

（二）发展方向不明确，平台建设缺少整体规划

当前，我国各地方网络问政建设缺乏自国家层面明确的目标设计、相应的发展规划和规范指导，地方层面的网络问政则多需借助地方党政领导的直接推动，与地方党政领导特别是“一把手”的思想开明程度、工作理念和对网络问政重视程度直接相关。由此，地方是否开展网络问政、在哪些领域、以何种形式及在多大程度上推进网络问政建设，均表现出较大随意性，因人而已的现象较普遍。由于缺乏统一规划和明确的规范指导，各地方政府及其部门在开展网络问政建设时，往往各行其是、各自为政，不仅发展方向不够明确，无序化发展及协同治理能力不足等问题也较为严重。由此带来两方面突出问题：一方面，一些地方政府或迫于上级压力，或出于政绩显示的现实考量，为“问政’而“问政”，不结合本地实际、盲目复制和简单跟风等现象大量存在；另一方面，在各地自行探索网络问政发展过程中，“因为各个平台没有统一的技术标准和模式而无法实现数据共享和资源共享，不能提供一站式服务。这样，就不可避免出现许多地方和部门网络问政发展的盲目性和短期化效应。不仅造成了大量资金和设备的浪费，也没有达到预期的效果。”[6]

（三）服务意识不强，公共服务平台有待提升

公共服务平台是政府网络问政平台的重要组成部分。通过网络问政平台将群众最关心、最直接、最现实的利益问题反映出来，并将其对接现实工作渠道加以研究解决，提供便民利民的线上公共服务是网络问政平台的基本功能之一，也是其持续、健康发展的动力之源。但从当前我国各地实际情况来看，一些地方网络问政平台，仍主要停留在信息公开的初级阶段，功能设置较为单一，信息发布多于信息反馈，互动性较差，从而使其更像政府信息发布载体而非民众的诉求和互动平台；一些地方政府的网络问政平台，仅实现了对政务信息和政府职能分工进行静态的简单分类和罗列，而没有实现部门间应有的信息共享和业务协同，未能有效整合问政平台与资源。此外，当前我国地方网络问政平台多由地方政府部门（或委托地方媒体）主导、设计和运营管理，其功能设计和运行过程中普遍缺乏来自公众的用户体验和意见反馈，多从自身管理工作的便利性出发，单纯从政府部门职能分工、业务流程和组织架构来进行设置，而未能充分考虑到平台用户的使用体验与感受，仍然带有很强的“政府中心主义”特征，可获得性、便利性和互动性等方面的技术性优势并没有得到充分发挥，使得通过网络问政平台提供线上公共服务和解决民生问题的功能优势难以凸显，挫伤了公众通过网络问政平台参政议政的积极性，也背离了通过网络问政平台助推服务型政府建设的初衷。

（四）发展不平衡，专业化运营能力亟待加强

与我国基本国情相一致，网络问政在我国各地、各层级政府间发展也不平衡。总体上看，当前一些地区尤其是西部及偏远地区市级以下各基层政府，由于受到设备、经费、人员等诸多条件限制，技术基础较为薄弱，网络问政平台中的物质技术平台对于管理和服务平台的功能性支撑作用不足，网络信息技术应用还较为有限。同时，网络问政平台专业化管理人才队伍不完善，特别是在县及乡（镇）两级政府这一问题尤为突出。当前各地县、乡（镇）两级政府多通过成立具有临时机构性质的网络问政工作领导小组，在其下设办公室负责统筹网络问政工作，具体承办人员则为各单位、各部门的兼职人员，能够予以经费和编制保障配备专职网络问政管理人员的非常少见。但随着网络问政平台运营管理的复杂性和专业化程度不断提高，加之网络问政工作政治性强、涉及面广，对具体工作人员的综合素质要求越来越高，迫切需要更加具有专业背景的、职业化的运营和管理人才队伍与之适应。目前，各地网络问政平台运营、管理及承办人员的“兼职”身份不仅不利于有关人员投入相关工作，而且由于权、责、利不明确，缺乏系统、完善的制度化考评和激励机制，也不利于发挥相关人员的工作积极性和主动性，且人员频繁变动也容易造成工作衔接的脱节，影响网络问政平台的持续健康发展。

三、服务型政府视域下地方政府网络问政平台建设的推进路径

（一）以服务型政府基本理念为指导，推进地方政府服务型网络问政平台建设

建设服务型政府是中国政府行政管理体制改革的总体目标。服务型政府要实现由“政府本位”到“公民本位”政府治理模式的整体战略转型，需要全方位、系统性的理念创新与制度变革。其中，网络问政作为技术层面的政府管理创新，也必须置于服务型政府的整体战略目标架构之下。需明确，作为一种技术手段和治理工具，网络本身并不能自动地解决和改善民主，要真正发挥网络问政在推动政府行政体制微观变革中的实质性作用，问题的核心和关键仍然在于如何树立正确的理念。如果理念没有真正转变，网络问政只能徒具虚名。因此，地方政府网络问政平台建设必须坚持以服务型政府“公民本位”的基本理念为导向，以推进公共服务和民主建设为基本诉求，通过科学规划和系统设计，实现网络问政平台的制度化和常态化，克服网络问政中存在的“政绩显示”和“做秀”成分，真正推动网络问政在提升公共服务和促进公民参与方面发挥实质性的作用。早在2008年6月，胡锦涛在考察《人民日报》社时就曾深刻指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理。”[7]党的十八大报告中则共约19处表述提及信息、信息化、信息网络和信息技术与安全等内容，并首次将信息化建设上升为国家战略[8]。面对全球信息化和网络化这一不可逆转的潮流和发展趋势，必须通过各种形式和途径，进一步教育、宣传、引导和推动各级政府从建设服务型政府的战略高度出发，科学认识和树立正确的网络问政观，“既不要忽视网络的独特优势和作用，也不要畏惧它带来的冲击和挑战。”“坚持把网络问政作为实践以人为本、便民利民和转变作风的新举措，统一各级各部门和广大干部的思想，提高对网络问政这一新生事物必要性和有效性的认识，形成用新思路、新理念推动新发展的共识。”[9]在此基础上，基于服务型政府“公民本位”的基本理念与价值诉求，推进地方网络问政平台向纵深化发展，积极探索其在推动官员选举、重大决策、政治问责以及整合公共服务等方面取得实质性突破和进展，加快推进地方服务型网络问政平台建设。

（二）加强科学规划和立法，推进地方网络问政平台走向法制化和制度化

通过进行科学的整体规划和加强立法，制定相应制度规范和统一的技术标准来有序推进网络与信息化建设，是国外发达国家的基本经验之一。随着我国各地网络问政快速发展和深入推进，当前地方政府网络问政平台因缺乏科学规划和统一标准而导致的无序化发展问题日益突出，亟需进行科学统筹规划和总体设计，来指导各地网络问政平台建设实践。此外，网络问政作为新生事物，相关配套法律法规体系还不完善。“目前，网络问题仍然以习惯秩序为主，相关法律法规零散和缺位”，总体而言，“‘网络问政’处于自发无序的状态，‘网络问政’中所涉及的诸如知情权与隐私权、政务公开与国家机密，言论自由与造谣诽谤等问题，缺乏明确的法律法规界定和规范，需要一整套法律制度的配套和保障”[10]。因此，为进一步推进我国地方政府网络问政平台建设，必须把建章立制作为根本，加强总体规划和制度建设，建议在中央层面至少是在各省级政府层面，在总结现有各地网络问政平台建设、运行和管理经验的基础上，研究制定区域内统一的政府网络问政平台发展规划和建设标准，以服务型政府理念为指导，以推进政府公共行政向现代公共治理转型与提升公共服务能力为目标，统一规划，统一标准，整合资源，将网络问政平台的运营主体、建设标准、管理机制、绩效考评以及网络问政平台运行中的信息收集、分类、交办、督查、催办到结果的反馈、统计分析以及情况通报等纳入制度化范畴，加以明确的规范和界定，并进一步建立健全相应的监督考核评价体制，促进政府网络问政平台走向规范化、法制化。同时，要加快网络问政的立法建设，针对网络发展过程中出现的新情况和新问题，在已制定颁布的关于网络安全和预防网络犯罪等法律法规的基础上，根据互联网发展的现实需求及时制定和出台新的法律法规。特别是针对当前我国网络立法“禁止性立法”多而“促进性立法”不足之缺陷，积极推进《网络问政促进法》等相关立法研究，建立健全网络问政发展的法律规范体系。通过推动网络问政法制化和制度化，避免地方网络问政平台建设的随意性和出现“人走政息”现象，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力的转移而弱化，为网络问政平台建设及其良性运行和可持续发展提供法制基础和制度保障。

（三）积极推进县级政府网络问政平台建设，提升其专业化管理和运营能力

网络问政平台涵盖了从物质基础到信息技术再到政务管理和公共服务的复杂体系，其高效、有序运行和可持续发展，需要各级政府在资金、技术、设备和人员配备上提供专业化运营作为依托和保障。但从当前我国网络问政平台建设的实际情况来看，总体而言，中央和省、市一级政府的网络问政平台建设保障条件相对较好，而县、乡（镇）等基层政府则相对较弱，在资金、技术特别是人员配置上缺乏有效保障。而从我国的历史和现实国情来看，“郡县治则天下治”，自秦汉以来，县级政权一直作为中国政治体系的基本政治单元延续至今。县级政权承上启下，联结城乡，在打造网络问政平台、推进建设服务型政府方面具有特殊地位和独特作用。“与其它层级的政府相比，在省或市一级政府建立网络问政平台会因为层级过高的缘故很难及时有效地解决群众的具体问题，而乡镇一级的政府架构本来就是不完整的，也难以有效解决群众的问题”[11]。因此，从我国的现实国情出发，促进网络问政平台建设的均衡化发展，应积极推进县一级政府网络问政平台建设，加大投入力度，在人力、物力、财力等方面予以优先保障。鉴于我国经济社会发展不平衡的现实国情，考虑到一些经济落后省份和地区的基层政府财力有限的实际情况，建议可考虑在党委或政府下设立一个直属的、自收自支的事业单位（也可整合原来分散的、临时性质的网络问政相关工作机构和人员）来专门负责网络问政管理和运营工作，额定编制人数，实行全员聘任制，采取政府与媒体或与第三方供应商合作的方式，通过走市场化运营道路保障网络问政平台的良性运行和可持续发展。这样，政府除在前期硬件设施和筹办经费等给予必要投入外，其后期运营、管理和人员经费支出则可实行财政投入与市场化运营相结合的方式予以保障。这方面，广东奥一网通过与媒体合作推进地方网络问政平台建设提供了较为成功的范例。

（四）以整体性治理理念指导推进网络问政平台集成化，提升网络问政平台公共服务功能

传统官僚制政府组织形态是典型的以横向专业化、部门化和纵向层级化、等级化为特征的组织架构模式，各部门各自独立、分割、缺乏协作，导致政府职能的重叠、交叉、盲区、协同治理能力不足等“碎片化”问题十分突出，政府提供整体化公共服务的效率和能力较低。互联网技术的进步则为突破这种困境提供了技术支撑。依托网络的技术性优势，政府网络问政平台具有强大的资源整合潜力，通过系统推进和优化公共服务功能设计，可以将政府各职能部门公共服务事项和办事流程整合在一个平台上，以统一的网络问政平台作为入口搭建集成化的政府网络问政公共服务大厅，并实现与政府各职能部门的业务流程相对接，提升网络问政平台公共服务能力和水平。因此，从构建服务型政府的目标诉求出发，应以整体性政府治理理念为指导，打破传统等级制政府组织架构下部门间各自为政的“碎片化”困境，推进网络问政平台中各层级、各部门间，以及专属网络问政平台与已有的政府网站、政务微博、政务微信之间的信息共享和联动机制。从而，通过建设网络问政平台跨部门、跨区域联动协作体系，推动政府职能整合和实现政府组织架构的线上优化，增强网络问政平台整体功能，发挥整体合力和影响力，提升网络问政平台线上公共服务能力和水平。此外，从服务型政府的基本理念出发，借鉴商业运作模式，建议今后各地网络问政平台的设计、管理和运行过程中也应有充分的渠道和途径听取和吸纳民意，可在原来互动平台中开辟出一个新的板块，专门用于征集用户体验和反馈网民关于如何进一步完善网络问政平台的科学建议和意见，注重用户体验，不断调整和完善网络问政平台，使其在可获得性、便利性等方面具有持续改善的自我更新能力和机制，这对于网络问政的健康持续发展至为重要。

（五）加强专业化网络问政人力资源队伍建设，为网络问政平台健康发展提供人才保障

在影响网络问政治理水平和成效的诸多因素中，人力资源是一个关键性要素。网络问政人才队伍“是信息和技术的有效载体和粘合剂，也是信息发挥效用的决定性因素之一。没有高素质的公务员，先进技术和海量信息所催生的优势终究会被抵消。”[12]因此，地方政府网络问政平台的建设和发展，必须与加强专业化网络问政人力资源队伍建设结合起来。对此，除继续加强对现有网络问政相关人员进行全面系统的教育和培训外，各地应积极探索如何突破现有体制、机制和政策性障碍，加快推进网络问政职业性、专业化人力资源队伍建设，从而造就一支政治素养高、精通网络信息传播技术、工作作风扎实、敬业和奉献精神强、具有良好的道德品质和优秀业务素质的网络问政人才队伍，为网络问政平台建设提供人才保障和智力支持。这应成为当前和今后一个时期推进地方网络问政平台建设的重点和突破口。