政府在市场中的角色定位――基于房地产市场的分析
【摘要】发挥市场配置资源的基础性作用，尤须界定政府与市场的合理边界，而界定这一边界可以从四个标杆入手，本文从房地产市场切入，分析了房地产市场的现状、政府在房地产市场中的职能缺位与越位现象以及政府如何正确定位并实现对房地产市场的良性调节。
【关键词】政府 房地产市场 缺位与越位 良性调节
为了明确政府在市场中的角色定位，我们首先应当明确市场的作用、政府的职责以及两者的关系。
市场经济是通过计划和市场两种手段实现社会资源合理配置的经济运动形态。市场经济最大的特征即是自主性，市场主体不管是人还是企业，必须具有独立的产权，有独立的经济利益，是自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者或经营者。市场机制起作用的原理在于每个参与者理性地追求个人效用最大化。
在现实中，一方面参与者并非完全理性，比如股市中羊群效应就比较明显;另一方面就算每个参与者都是理性的，个体理性不一定带来团体理性，从囚徒困境就可以看出。因此，自主性在一定程度上会导致无序性，这个时候就需要政府的干预和控制，通过政府的力量合理调配资源资金流动，遏制国内不良竞争和国际市场的不良影响来使得市场在一定程度上健康合理的发展。
实践表明，政府干预的目标与实际的干预绩效之间存在巨大差距，大范围的政府干预效率并不高。有些政府干预不仅仅没有解决问题，反而增加了解决问题的难度，浪费了财政资金。反对政府过度干预经济但并不是否认政府在经济社会中所起的作用，恰恰是为了更好的发挥政府的作用，才对政府的目标、职能范围、机制等做出更加规范的界定。
因此，对于政府干预市场，如何干预，什么方式才是合理的干预，如何确定政府与市场的合理边界就是我们应该讨论的问题了。
一、政府与市场边界的划定
（一）为何要划定政府与市场的边界
如果说，前一阶段中国经济发展的突出特色是政府行政主导，这一运作方式能集中各种资源把GDP搞上去，那么在新的发展阶段，应当看到这一运作方式导致政府与市场的关系“剪不断”，中央与地方的关系“理还乱”。单纯从GDP增长的角度看，地方政府竞争居功甚伟，但积累的一系列的问题日渐显现，如重复建设、产能过剩、资源浪费、环境污染等。尤为严重的是，地方政府成为资源配置的主体，模糊了政府与市场的边界，还为权钱交易提供了广阔的平台。
（二）界定政府与市场边界的四个标杆
1.建立统一的社会主义市场经济体系
建议以基本公共服务均等化、公共设施基本完备作为衡量省、市、区是否协调发展的主要指标，尽快取消地方的GDP、投资等规划指标，不再把这类经济指标作为地方政府政绩考核内容，以利于保证全国政令统
一、市场统一。要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策，助长地方政府主导的区域性GDP竞争，结果反而割裂了全国统一市场。
2.明确划分各级政府事权财权
按照公共财政框架和基本公共服务均等化的要求，明确界定各级政府的事权，落实与之相匹配的财力。建议逐步将基本公共服务事权适时适当集中到中央，由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准，并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。同时减少地方政府对“土地政策”的依赖。
3.深化行政管理体制改革
加快推进政企分开、政资分开、政事分开，政府与社会组织、市场中介组织分开。把不该由政府管理的事项如企业经营决策等，坚决转移出去;把该由政府管理的事项如基本公共服务等，切实管好。
4.大力发展和规范社会组织
我国现在已有40多万个社会组织、中介机构，但绝大多数存在“官办、官管、官运作” 的现象。市场主体自律与自协调机制的缺失，迫使政府在社会和经济管理方面维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。在国家法律框架内，发展完善社会组织，形成灵活的社会自协调机制，有效平衡不同社会群体的利益，是深化行政管理体制的内在要求，是清晰界定政府与市场边界的重要前提，是转变经济发展方式的题中应有之义。
二、从房地产态势看政府在市场中的职能
（一）房地产市场现状分析
1.房价畸高且不断攀升
房地产价格波动由循环波动和趋势波动共同构成。从统计学角度，可将房地产价格波动分为长期趋势和循环波动两类。长期趋势受人口增加、社会经济不断发展、土地资源和资金约束等因素的影响。在房价总波动中扣除方向明确的长期趋势后，房价的起伏变化就表现为波动间隔、长度及影响并不完全相同，但波动模式基本相似，即以上涨与下跌交替运行方式构成的循环往复、起伏波动。
我国房地产市场自1998年开始步入市场化，由于历程较短，房价的波动尚未经历一个完整的波动周期。从我国房价波动的经验来看，房屋销售价格表现出持续上涨的波动特征，在最近几年房价上涨幅度大幅提高。
2.房地产市场失灵
房地产市场是一个垄断的市场。如果作为一个完全竞争的市场，企业会从自身入手来分析原因，千方百计的降低成本，也不敢轻易的涨价，如家电、汽车行业。但是房地产行业中只要有任何风吹草动，如现在人多地少、土地价格上涨、原材料上涨、拆迁费用上涨等等，都能够作为房价上涨的理由，于是乎肆无忌惮的让房价节节拔高。这就是一种典型的垄断。
房地产市场信息的不对称。房地产市场中到处充斥着各种虚假信息，老百姓面对这些虚假信息根本无从分辨。首先是房地产商的营销方式“控销”，几乎所有的房地产商都采用这种营销方式，所以购房者无论走到哪里，面对的都是一片售罄的“火爆市场”。
房地产市场的外部性。“囤地不息，捂房不止”，这已经房地产行业的潜规则。囤地的结果就是让房地产商直接从中获得大量的土地收益。而“捂房”就是房地产商通过土地增值不断获得暴利的另一重要途径。
（二）房地产市场中政府管理越位与缺位
在如今中国的房地产市场，现状非常特殊，同时也是政府干预非常严重的领域，正是由于政府的不正确决策导致了房地产非正常发展直至今日的泡沫现象。
1.政府管理越位的具体表现
房地产市场中的政府管理越位是指政府职能运用过度，即在那些应当通过市场配置生产要素的领域（如土地资源），政府权力过度干预，用政府替代市场，实行国家垄断经营，与培育土地要素市场的改革目标相悖，造成政府失灵。其主要表现是：
一些地方政府把土地作为提高政绩的经营资本，助长了房价的持续、大幅上涨。
首先，造成土地供给不足。政府的土地储备中心垄断供给的土地，由于其自身存在经营资金短缺、工作缺乏效率、信息不透明等问题，可能在品种、地点、规模、时机等方面与市场需求不相吻合，导致土地供应量减少，需求特别是投机性需求增加。土地供应量决定了房屋的供应量，决定了住宅的供求关系，从而影响了房价的升降。其次，提高住宅用地价格以弥补工业用地亏损。外商类投资是在各地激烈竞争背景下展开的，土地价格优惠甚至零地价就是这样竞争出来的。这一竞争压力也迫使地方政府出于发展当地经济的动机， 向商业、住宅等房地产项目出让土地索取高价。
竭力扩大辖区内房地产需求
大搞城市拆迁。拆迁改造可以创造城市内部住房刚性需求，于是一些地方政府热衷于城市规划的大拆大建，人为制造购房需求，加大当地房地产供求缺口，以此拉高房价。其次，通过制定实施“购房落户”之类土政策鼓励商品住房外销，对市场机制强加干涉。
2.政府管理缺位的具体表现
对经济适用房建设和分配管理缺位。由于经济适用房会使原本准备购买商品房的消费者分流，具有制约房价飞涨的一面，一些地方政府无视国家在完善住房保障制度上的努力，一味强调住房“市场化”，减少甚至取消经济适用房，造成各地经济适用房供给总量及比例越来越小。
满足困难群体住房需求的廉租房建设不到位。廉租住房制度是针对住房困难且无力改变经济状况的特困家庭实施的一种社会救济办法，是政府给低收入者提供的一种最基本的住房保障。从这个层面来讲，它是一种社会公共产品，而提供公共产品是政府的主要职责之一。在很多国家，廉租房是政府的一项重要福利政策，建设规模很大。随着社会转型， 进城民工、城乡结合部土地被征后的农民是不可忽略的新住房弱势群体，他们既买不起经济适用房，又不够廉租房的申请资格，成为城镇中的“夹心层”，政府管理缺位在这里也展现出来。
三、如何实现政府对于房地产的良性调节
（一）构建三位一体的住房供给体系
没有哪个国家的住房问题靠市场能够解决得了。在地方政府的角色重新确定后，应加强对住房供给和价格体系的差异性调控，根据地域的不同、主体的不同、目的的不同采取适当措施。构建三位一体的住房供给体系，把建设经济适用房和廉租房作为政府调控住房的工作重点，也只有这样才能解决中低收入家庭的住房问题。商品房有了经济适用房和廉租房这两个竞争对手，房价自然而然也会趋向理性。
（二）完善房地产的管理规则和法律制度
商品房的预售制度、房地产企业自有资金率太低、房地产的营销策略这三大因素让房地产商轻易地获得市场的话语权。政府部门应该对房地产市场的信息披露进行严格规范，让购房者真正掌握透明、公开的市场信息。政府应打击投机，合理引导消费预期，整顿市场秩序加快物业税的开征，让投机者增加保有成本，迫使这些投机者离开房地产市场，使房地产的供需情况趋于真实，从而发挥市场供需规律的作用机制。
（三）将房地产价格调控重心放在土地市场
政府应对建设用地总量进行严格控制，清理和利用闲置土地，严格执行闲置土地的开发期限，加强土地增值税的征收，限制以投机为目的的土地交易，盘活土地存量市场。通过对土地存量和增量的调控来控制土地供应，针对不同结构的房地产商品应采取相应的土地出让方式，避免土地供应价格上涨拉动普通商品房价格的上扬。确定合理的土地价格，对竞拍土地的最高报价采取限制措施，防止土地价格的过快上涨，保持房价平稳。
（四）重视完善房地产存量和租赁市场
制定房地产中介行业市场准入制度，规范存量市场和租赁市场上的中介服务，健全房地产交易市场租赁市场的法律法规、减少交易环节、降低交易费用，加强存量房市场和租赁市场建设，促进增量与存量互动，形成多层次市场体系。进一步扩大房地产市场的容量，促进各个市场的协调发展。
在法律、以及管制和行政领域中，政府有时能够主动地改进和扩展市场职能，从而减轻市场失灵的影响，因此政府需要有所作为，找到其与市场的最优边界。