如何提高基层政府管理能力
从行政管理的角度看, 要提高政府管理能力, 除了应在管理理念、管理体制、管理方式等重大问题上进行研究和改革外, 管理方法方面的创新应该也是不容忽视的重要问题。因此, 站在基层政府行政管理的角度, 探讨行政管理方法的创新与政府管理能力建设之间的关系, 采取新的管理方法来推进政府行政管理改革, 是很有现实意义的。
一、行政管理方法与政府管理能力的关系
在日常生活中, 普通老百姓对政府管理能力的直接感受就是各级行政管理部门, 尤其是基层政府的管理工作及其能力。因此, 基层政府的行政管理是政府能力的直接而集中的表现, 其中, 行政管理方法的优劣更是直接关系到政府能力的强弱。
1、政府行政管理方法是政府能力的支撑与体现。中国是一个统一的多民族的单一制国家, 具有单一制国家结构形式的共同特征:只有一部宪法, 即中华人民共和国宪法;只有一套中央国家机关体系, 即中央与地方之间是领导与被领导关系;在对外关系上, 中国是一个统一的国际法主体。在一定的行政管理体制下, 运用不同的管理方法, 会产生不同的管理效果。由于受传统执政观念和行政管理体制的制约和影响, 在管理方法上一直比较单一, 而且大多是命令式, 甚至是专制式的。这不仅影响了管理者与被管理者的关系, 而且也直接或间接地影响了政府能力和形象。所以, 中央《关于加强政府行政能力建设的决定》明确指出:要 围绕提高效率、降低行政成本、整合行政资源、加强行政体制改革的整体研究, 继续推进行政体制改革。随着社会主义市场经济体制的建立和发展, 客观上不仅要求行政管理体制等政治体制要进行深刻变革, 同时也给行政管理方法提出了变革要求。
改革开放以后的大量事实说明, 基层政府行政管理改革的一个重要内容其实就在于管理方法上的变革。比如许多地方实行的行政审批制度, 其表现形式就是管理方法由过去的分散型变为集中型, 使老百姓办起事来省时省力、方便快捷, 因此受到人们广泛的称道, 无形中提高了政府的威信。由此可见, 行政管理的方法不可小视, 它是政府能力的支撑点和生动体现。
2、政府管理能力是行政管理方法的根本和基础。从根本上说, 管理方法毕竟是派生的, 不同的人有不同的方法, 同样的人在不同情况下也会有不同的方法。政府作为我国各级行政管理部门的实际主体, 其素质的高低, 尤其是其执政能力水平的高低, 从根本上决定着行政管理方法。较长时期中, 一些基层政府的行政管理方法简单, 待人处事冷漠、工作效率低下, 引起许多基层群众的不满, 表面上看是方法问题, 而从根本上看、本质上看, 还是反映出执政者的素质、能力水平不高, 或者在思想观念上不能适应社会主义市场经济新形势下行政管理的需要。
所以, 正如《决定》所指出的那样 要更新管理观念、创新管理方式、拓宽服务领域 。要从根本上改变作风, 改进管理方法, 或者说要实现行政管理方法上的创新, 基础的工作、带根本性的工作, 还是要通过提高执政者的素质, 尤其是提高执政者的能力素质才能解决。也就是说, 创新行政管理方法与提高政府行政能力之间有着密不可分的关系。它们相互相成、相得益彰。从行政管理的角度看, 不断改进和创新行政管理方法, 是加强政府行政能力建设的重要内容和具体表现, 必须高度重视, 切实抓好。
二、基层政府传统行政管理方法面临新挑战
在基层的行政管理活动中, 我们会发现许多传统的管理方法已严重地影响和制约着政府职能的充分发挥, 日新月异的社会生活给传统管理方法提出了新挑战。首先, 政治经济体制的转换要求管理方法必须与时俱进。目前在社会主义市场经济体制不断完善的同时, 与之适应的新的政治体制也正在逐步建立起来, 特别是政府职能转变问题近些年来也有了许多新进展, 建设服务型政府、学习型政府的高潮一浪高过一浪地向前发展, 这从客观上向行政管理方法提出了更新更高的要求。事实证明, 许多地方政府为了适应市场经济需要而进行的职能转变, 大部分就是从变革传统管理方法上开始的。
比如, 起始于温州的政府效能革命, 就是适应市场经济的发展而对政府管理进行的重大改革, 许多内容就涉及到某些政府部门的管理方法。通过改变管理方法, 促使政府职能发生变革, 收到良好社会效果。其次, 管理对象素质的提高, 要求行政管理方法相适应。经过改革开放20 多年的发展, 行政管理的对象 广大基层群众不论从理论观念、文化水平、还是法制观念、是非辨别能力等各方面的素质都已发生了巨大变化, 他们不仅会思考, 而且敢于发表不同意见, 敢于用法律手段来维护自己的权益, 也敢于比较理智、冷静地面对权贵了。
因此, 基层政府在行政管理过程中, 就不能不在方法上进行改进与提高, 尤其要树立起服务型政府的理念, 克服命令型的管理方法, 不仅要遵循依法行政的原则依法办事, 而且要注意时时、事事、处处坚持以人为本, 把群众当 顾客 、当上帝 , 一心为群众着想, 从办事规则到办事程序, 都要尽可能地想群众之所想, 急群众之所急, 千方百计为群众办实事、办好事, 克服过去那种 门难进, 脸难看, 事难办 的衙门作风、推诿作风和官僚作风。特别要防止和克服那些不给好处不办事, 给了好处乱办事 的腐败现象;要尽量做到依法办事、热情快速办事, 真正体现权为民所用、利为民所谋、情为民所系的服务宗旨。通过广大公务员热情周到的服务和严格依法管理来适应管理对象素质不断提高的要求。再次, 经济发展全球化的发展趋势要求行政管理方法与世界接轨。
我国加入WTO 后, 要求国内经济社会的发展必须尽快融入到全球化的总趋势中去, 近年来政府行政管理的实践也越来越感觉到这种融入的步伐正日益加快。综观当代国际行政管理领域, 最突出的就是新公共管理理论的兴起和运用, 导致许多国家在行政管理方面的大幅度改革, 起到了较明显的作用。我国虽然由于国体和政体与西方发达国家存在较大的差别, 在行政管理方式方法上面也有许多不同,但由于处在经济全球化步伐越来越快的时代, 相同点也越来越多。
尤其是随着我国对外开放程度的加大, 许多外资企业正在快速涌进, 给我们的基层政府行政管理带来了大量的新问题和新任务。对此, 我们只能从容对待, 决不能惊慌失措、被动挨整。因此, 基层政府必须高度重视这种新形势给行政管理带来的新挑战。首先要从行政管理方法上向国外的先进经验学习;同时, 要结合中国的实际, 进行科学创新, 使我国的行政管理尽快地与国际上的先进管理接上轨, 以适应经济全球化趋势不断加快的客观要求。最后, 当代科学技术的快速发展, 要求行政管理方法适时改进。目前以信息化为标志的现代化科学技术正以惊人速度向前发展, 它给社会生活各方面, 例如办公自动化方面带来了前所未有的变化, 这就要求今天的行政管理方法必须从传统的低效率状态下改变过来, 以崭新的方式方法投入到今天的行政管理实践中去, 以提高行政管理的效率, 适应新时代经济社会发展的客观要求。
三、行政管理方法创新的主要内容
行政管理方法涉及的面比较广, 尤其与一定的行政管理体制联系十分紧密, 因此, 从某种程度上看, 管理方法的创新也意味着一种体制的转换, 很难绝然分开。目前情况下, 基层政府行政管理方法的创新至少可以从以下几个方面进行:第一、用服务型管理方法代替专制型管理方法。以往的行政管理工作, 由于长期受高度集中的行政体制影响, 在管理方法上也大都是专制型的, 缺乏民主理念和精神。不论是政府权威职能部门还是具体办事人员, 往往把自己看成高高在上的官 , 把管理对象看成可以随意发号施令的 民 , 只注重统一性, 而忽视差异性。事事要求整齐划一, 稍有不同, 就下命令强求一致。这样做的结果是, 行政对象表面上服从了、统一了, 但思想上并未真正统一, 人们的个性、积极性无法发挥出来, 使行政管理工作单调乏味, 社会生活也千篇一律, 缺乏应有的生机与活力。因此, 今天的行政管理就必须从强迫命令式的强制型方法转向为群众提供优质周到服务的服务型方法。
要看到我们政府实际上也像一个企业一样, 是为顾客服务的一个部门, 所不同的只是政府不同职能部门所提供的是不同内容、不同形式的公共产品而非物资产品。所以各职能部门及其公务员应该用一种服务的理念和工作思路、工作方法来进行行政管理, 这才能使我们的行政管理活动回到应有的位置上来。第二、用引导型管理方法代替强制型管理方法。政府的服务型管理同企业对顾客的服务虽然有共同之处, 但也不是完全相同的。其最大的区别就是政府行政管理的方法是运用各种形式对公众进行引导来实现的。
首先, 政府应当通过制定有关行政法规和政策进行引导。我们的社会是民主法制的社会, 政府对社会事务的管理完全可以运用行政立法的职能, 根据经济社会发展的需要, 制定适合的行政法规, 出台相应的政策, 从正面进行引导。这是世界上法制社会所普遍实行的方法。党中央要求贯彻依法治国基本方略, 提高依法执政水平 , 就是这个道理。通过这种方法, 引导社会各界群众自觉朝着政府所希望的方向行动, 能使行政行为法制化, 使政府的要求变为群众的自觉行动,从而更能体现出政府行政管理的合法性。其次, 政府应当通过舆论宣传进行导向性引导。
事实证明, 社会舆论的作用是巨大的。尤其在信息传播迅速发展的今天, 各种舆论工具的快速性、普及性是任何其他方法无法比拟的。政府完全可以凭借掌握大部分舆论手段的绝对优势, 通过广泛的舆论宣传工作, 宣传政府的主张, 批评和制止社会的陋习。旗帜鲜明地宣传主张什么、倡导什么、反对什么, 并讲清其中的深刻道理, 使广大老百姓能深切理解政府的意图, 自觉地服从行政管理。再次, 政府应当通过典型示范的方法进行引导。俗话说, 榜样的力量是无穷的。任何一项政府所倡导的工作中, 都会涌现许多先进或者落后的典型。基层政府只有时刻注意掌握这些典型, 及时地进行有力的宣传或者批判, 树立榜样、表扬先进、批判落后, 人们就会自觉地学习先进, 鄙视落后, 通过典型的作用达到管理的目的。有时为了较快地推行某项主张, 还可以通过有目的的培养典型的作法, 一方面摸索经验, 另一方面也培养和树立了典型。
当然, 这种典型必须是符合人民群众根本利益的、货真价实的先进典型, 而不是违反民意的、刻意制造的假典型。如果是后者, 不仅起不到加强管理的作用, 而且会丧失行政管理的权威。最后, 政府还应当通过培养和提高干部素质的方法进行引导。干部是群众工作中的旗帜。要求群众做到的, 干部必须首先做到;要求群众不做的, 干部也必须带头不做。
因此, 基层政府进行行政管理, 关键是管好自己的干部, 尤其是握有实权的 官员 , 培养和提高他们的素质, 让他们在群众中起良好的模范带头作用, 真正做到吃苦在前, 享受在后, 全心全意地为人民服务。 润物细无声 , 焦裕禄、孔繁森、任长霞式的优秀 官员多了, 群众就会自然而然跟着学、跟着走, 政府的管理目的就自然实现了。
第三、用互动性管理方法代替单向型管理方法。我们的政府是人民的政府, 广大老百姓比谁都清楚, 政府抓的事也就是咱老百姓自己的事。因此, 他们中间蕴藏着极大的工作热情和智慧, 引导得好, 就会成为一股势不可挡的巨大力量, 促进社会的快速发展。而我们过去却往往忽视了他们的这种潜能, 单向地去进行管理, 结果自己累得要命还管不好, 还会因为扼杀了广大群众的积极性, 导致一些人产生对立情绪, 故意给政府出难题, 从动力 变成阻力 。
现在, 我们要彻底认识这种单向型管理的弊端, 运用 互动型 管理的方法, 充分发挥广大基层群众的聪明才智和积极性, 更加主动地进行行政管理。互动型行政管理方法, 就是政府定期把本地区社会发展的热点、难点公之于众, 及时地与广大老百姓进行信息沟通, 多听取他们的意见, 然后集中起来形成共识。让群众也参与到行政管理中来, 在行政管理活动中变被动为主动, 变管理对象为管理的参与者, 使他们真切感受到政府行政管理过程中的酸甜苦辣, 自觉地配合基层政府加强行政管理。这样一种相互交流、互动式的方法, 更能体现党执政为民的根本宗旨, 也就自然地提高了政府行政能力。
第四、用综合型管理方法代替单一型管理方法。社会本身就是一个复杂的体系, 基层政府的行政管理也是一个复杂的系统工程。它不仅涉及到政治、经济、文化、体育等广泛的领域, 而且也涉及到历史传统、民族习俗、风土人情和人们心理等方方面面。因此, 任何企图用单一的行政管理方法管理基层社会的想法与做法是肯定不行的。基层领导者必须站在全局的高度, 自觉审视基层社会的各个层面、各个角落存在的各种问题, 运用自己的才干, 集合群众的智慧, 综合考虑和处理各类问题, 进行综合性的管理。
从管理方法而言, 综合性的方法就是要有规范性的、程序性的、比较刚性的手段, 也要有非规范性、非程序性、人情味比较浓的柔性手段。比如私下的感情交流、生活上的关心体贴、心理上的理解沟通、社区文化氛围的塑造等等, 多从自然的人文关怀方面想办法, 体现以人为本的基本理念, 使本地区的人际关系水乳交融, 表现出热情、祥和的社会气氛。要达此目的, 就离不开基层政府想办法用综合性方法去因地制宜地创造不同的管理形式, 然后在统一的指导思想下综合性地开展各项工作,形成既团结紧张又严肃活泼的生动局面。第五、用简朴实际型管理方法代替铺张豪华型管理方法。在我国基层行政管理活动中, 通常讲究的是过程和排场。
从一般会议到各种颁奖、节庆等场合, 不是从实际出发, 注重效果, 而是只求场面大、规格高, 只讲过程, 并拘泥于一套固定的繁文缛节而劳民伤财。对照西方一些发达国家, 他们虽然比我们富裕, 但在这方面却比我们节约, 比我们实在。报载:今年在瑞典颁发诺贝尔奖, 这是全球科学领域的顶尖盛事。六天颁了六个奖项, 都是在有关学校平凡的礼堂或 发布厅 里举行。
没有隆重的仪式, 更没有什么庆典晚会, 甚至连会场都无人限制, 人们可以自由地进出;宣传媒体也没有铺天盖地的报道, 只是在报纸的副刊上进行了一般性报道;被视为顶尖级科学家的权威评委, 也没有上什么主席台, 而是 平凡得像服务员获奖者也没有什么激动人心的表白, 而是笑容可掬地接受普通人的提问。我们应当学习人家的这种朴实作风, 在行政管理中少点 花架子 , 少些铺张豪华的表演, 多点实干精神和实际内容, 这样更符合勤俭节约精神, 也更能体现我们党执政为民的基本理念。