浅析权限规范的历史演变

一、权力的概念及其本质

( 一) 权力的概念权力: power，中文其实来源于英文，意为通过意志的运用已达到某种目的的能力。现在多指一种权属和能力。权力观念来源于西方近代意义上的，国家是人们依据契约而订立，那么国家权力是属于人民，是人民将权力让渡给一定的人和组织来行使权力。这里所说的权力本质其实是一种资格，一种支配力。

( 二) 权力是动与静的结合

说到拥有权力，这是一种静态的，权力归某一部分人所拥有，而另外一部分不拥有，只是客观的占有权力，此时的权力像所属物一样，只是主体所拥有的客体，是静态的，是可以被观察的，给我们展现的是一个静态平面图。而提到处分使用权力就是动态意义上的，使用权力的范围有多广，程度有多深，处分权力是不是职责范围内，权力有没有被滥用，这是显现的是一个立体形状，无法一眼以明之。权力是动态与静态的结合体，是有平面与立体相辅相成的。

二、权限的发展历程

上面已经提到权力是静态的平面图即拥有的权力及范围内容与动态的立体图即使用权力过程中的程度与广度的结合体，那么划定权力边界与范围，限制权力程度的就是所谓的权限。此处的权限是权属和限权的二合一，然而权限的发展其实经历了漫长的演变过程。

( 一) 相关概念

在德文中，Kompetenz( 权限) 一词有权限能力、资格、具备某种权限、能力或资格的机构、组织及其他实体的意思，更多的是指权属的意思，指拥有某种权限的实体。英文中competence 具有管辖权、权限、法律行为能力的意思。其实，权限对于静态的权力来讲是一种权属、权能，而对于动态的权力来讲是一种限权、限制支配力。正是因为有了权力，才有了权限思想。而权力都是在法律的规制下才是合法的权力，那么权限必定是经过法律规制的权力。

( 二) 权限思想的发展历程

权限思想起源于西方，因此梳理一下西方权限思想的产生发展历程。

1. 萌芽时期

从古希腊、古罗马那里，差不多可以找到权限规范观点的胚胎、萌芽。柏拉图坚持认为政府应该受法律约束: 凡法律从属于某种其他权威、自己一文不值的地方，以我之见，国家的溃败就不远了; 但是，如果法律是政府的主人、政府是法律的奴仆，那么，形势就充满了希望，人们沐浴着神赐予国家的一切福分。这是柏拉图关于权力要从属于法律，实则要受到法律的约束，是权限思想的萌芽。亚里士多德在《政治学》一书中首次把国家权力划分为议事部分、行政部分和审判司法部分，这是对权力的最早划分，同时提出了一系列权力制约的具体办法: 如选举、限制任期、监督、法制等。

开创了西方权力制约思想的先河。他是西方法治思想的首创者，治权寄托于公民全体，个人的权力或个人联合组成的权力都要在法律之下。蕴含了权限思想是法治思想的重要组成部分。西塞罗在政体构建方面提出要建立共和政体，机构设置在具体的机构设置方面有元老院、平民大会、执政官、法官等。在政体中就出现了立法、行政、司法和监察权力之间的严格制约关系。所有的统治者都必须依据法律进行管理。而西塞罗的权力制约不是单靠各权力机构的相互制约，它还依靠法律的力量，用法律的形式明确各权力机构各政治力量的职权，具有规范性和强制性。西塞罗机构设置的构想正是明确权属的有效途径，其背后所包含的就是权限思想。

2. 产生时期

( 1) 初期产生时期。马基雅弗利是权限思想的创立者之一，因为真正细致对王公大臣的权力进行限制的思考是从马基雅弗利开始的。在马基雅弗利思想中，我们看到政治技术才开始从宗教、伦理中分离出来。他试图探求侯爵获取权力或者维持权力的方式与手段。权力或权限问题完成了从天上到人间的重大转机，即从虚幻的教会神权转变为实证的国家权力。

( 2) 真正产生时期。权限思想的真正产生是近代古典自然法学时期，创立完善了天赋人权论、人民主权学说、社会契约论、分权制衡理论。1689 年英国《权利法案》的出台，为限制国王的权力提供了法律保障，是英国宪政的产生，可以说这是权限思想的正式确立和产生。由此，权限思想真正产生并得以长足发展。洛克通过批判君权神授论指出，国家是人们之间订立契约的产物，作为公共裁判者的国家权力来自人们本身是永恒不变的真理。他同时强调，国家权力并非是无限的。洛克在在《政府论》一书中提出了立法权、行政权和联盟权三权分立的观点。 一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。孟德斯鸠发展了洛克的分权思想，并指出每一个国家有三种权力，立法权; 司法权，三者相互配合并相互制约。正是权力分立与制衡的思想，让后继者把理论用于实践，开创西方法治宪政之路。权力的分立与制衡是权限思想的具体化，是划分了各个不同的机构所拥有的权力，同时也界定了拥有权力的范围和边界。

3. 发展时期

前面所表述的大多是一种权限思想，更多的是一种控权思想。后来的自然法学，分析法学在控权方面其实都有新的突破点，比如德沃金提出以权利制约权力的思想; 韦德指出立行政法的第一个定义就是它是关于控制政府权力的法，权力必须在法律之下，政府权力即公权力要得到控制。那真正将权限作为单独的研究领域，应当非齐佩利乌斯莫属了。齐佩利乌斯系统的研究了权限思想，并界定了权限及其权限规范。让以前不明了的概念清晰化具体化。齐佩利乌斯认为，设定权限的目的在于，保障个人的基本权利或自由，他说，世界上的宪政国家普遍同意，权力应通过民主的方式建立并应分配给不同的机构，以使各机构之间能够有所制衡; 权力应有界限，以使个人的尊严及其更为具体的各项基本权利和自由不受国家权力的侵犯。他认为为了以防个人的基本权利受到国家公权力侵犯就要通过权限的划分来限制或控制国家或政府的权力，还要通过权限规范来赋予或保障下层公民的自治权利。目前，把权限思想作为控制公权力的途径，尤其是公法学家特别关注，对公权力的控制，公权力的权属以及限制公权力，是权限思想之精要。

三、权限规范的界定

( 一) 权限规范的定义权限规范是在权限的基础上发展而来，权限规范即关于权限的规范。由于权力的动态与静态，权限也包含权属与限权，既然如此，那么关于权属的规范就是授权的规范，即授予权力机关拥有确定权力归属的规范，关于限权的规范就是规制权力机关关于限权的规范。概括起来就是规范的规范。规范是指人的行为规范，是由权力机关制定出来约束人们的行为，可以为或不可为的的规则规定，设定所谓权利义务的规章范式。而规范的规范是指，处在比行为规范更高位阶的，是规范权力机关如何设定权利义务，将设定权利义务的权力规制在一定范围和程序内。齐佩利乌斯的权限规范解读的权限规范是一种对自我规范的规范。权限规范确定了规范的权限与规范的程序。

( 二) 权限规范与凯尔森纯粹法规范之比较

凯尔森的纯粹法理论把法学中的杂质完全剔除出去。凯尔森认为法律是动态的不同层次的规范体系，是由那些曾由某个更高规范授权创造规范的那些个人通过意志行为而被创造出来。这种授权是一个委托，创造规范的权力从一个权威被委托给另外一个权威，在凯尔森的理论中，法律体系本身有一个自我创造的系统。一个法律规范决定另外一个法律规范的效力，高级的规范又为另外一个更高级的规范所决定，而最后以一个最高级的规范即基础规范为终点。由此可以看出凯尔森形成的是一个动态的规范体系，一层决定一层，一级决定一级。权限规范也来自于凯尔森的规范效力等级结构，一项规范的效力来源于其他另外一项规范，然而权限思想在其依据上又有所突破和演进，除了这些规范等级的层次性，权限规范关注了背后制定这些规范的权力归属的位阶，一方面授予规范制定者权限，一方面又对其制定范围边界加以限定，不得逾越。权限规范不仅是对法这种规范本身的规范，更是对规范权属的规范。

( 三) 权限规范与哈特规则说之比较

哈特认为法律是作为初级规则和次级规则的结合。在《法律的概念》一书中，哈特给了明确的答案，初级规则是指，不论他们愿不愿意，人们都被要求去做或不做某些行为，即设定义务; 次级规则是附属性的，是寄生在初级规则之上的，人们可以通过或说某些事，而引入新的、取消或修改旧的初级类型规则，或以各式各样的方式确定它们的作用范围，或控制它们的运作，即授予权力。初级规则所涉及的是个人必须去做或不可以做的行为，相对的，次级规则都是关于初级规则本身。它们规定了初级规则被确定、引进、废止、变动的方式，以及违背事实被决定性地确认的方式。

综上，初级规则是规定人的行为的规则，次级规则则授予了立法、司法权力。那么作为权限规范又同哈特的规则说有何区别呢，是不是同哈特规则说有一定联系呢? 哈特规则说简而言之，其中初级规则是设定义务，次级规则是授予权力确保义务得到履行。权限规范是包含二者并超越二者之上的规范，它以初级规则和次级规则为基础，发掘更高层次的规范，相对于第一类型的初级规则来说，权限规范是义务规则的来源及限度; 相对于第二类型的次级规范来说，在授予某些人承认规则、改变规则、审判规则的权力，权限规范就是关于授权权力的规范，既然次级规范是通过授权的取得的，那么什么机关有关授权，如何授权，在什么范围内授权，以何种程序承认、改变、审判都是权限规范所关注的内容。权限规范是在建立在义务规则的基础上考虑背后的权力机关被授权的范围界限。权限规范问题就是关注法律规则背后的产生问题，即谁来约束立法者，如何约束立法者。

四、权限规范体系

正如法律体系一样，不是单个存在的法条、法律条文，而是动态有机的结合在一起的，形成相互联系相互作用的法律体系。权限规范体系也是如此，它是由权限规范整合而来，是关于权限规范的复杂综合体系。在我看来，可以根据权限可以分为权属和限权而言，权限规范体系也是一种静态的规范体系与规范秩序的结合。其实规范体系主要是指法体系，这是从一个国家存在的法规范角度而言，在国家立法层面，由权限规范规制授予权力机关制定各种法律规范再到各种法律规范相互配合整合成层层相衔接的法律规范体系，这也是静态层面的，从授权某一主体确定法律规范各权属位阶的法律依次发生效力的法律规范体系，就是在整个国家当中，包括各种制定法规范和约束权力者制定法律的权力规范，规范和规范的规范共同构成权限规范体系。相对于其他规范体系而言，权限规范体系是一种更为基础的规范体系，也正是由于授权的权限规范体系的存在，整个国家也处在有条不紊的法秩序当中。

因此，从社会规范运行来讲，权限规范体系是使整个社会、整个国家首先处在公法秩序下，受到约束国家权力机关的权力的约束，构建一个井井有条的法秩序，法律规范调整和约束普通大众的行为，权限规范调整和制约制定法律规范主体的行为和方式，规整其活动、划定其活动区域和边界、同时适当限制其强制程度，让整个法秩序健康有序的发展。权限规范体系确定分配权限的划分，关于法律授权、确立行为准则和决定个人义务的权限划分问题形成规范体系，整个国家处在相应的法秩序规整下。权限规范体系使各种权力得到平衡，协调各个部门所拥有的权限，同时调整他们拥有权限的程度，然后制定出适用于个人的规范体系。权限规范体系是动态与静态的相统一。

五、结语

对于权力权限权限规范权限规范体系，这是一个动态有机联系的整体，也是相互层层递进的概念体系。整理权限规范的历史发展进程，大多是以西方的权限思想为基准，纵向掌握其历史发展脉络，很好的理解所谓公权力的来源、演变，对于建设法治国家有着十分重要的借鉴和指导意义。，把握其对调整和限制公权力的重要性，真正做到通过权限规范将公权力装进制度的笼子。