探讨新公共服务理论对我国服务型政府建设的启示

一、新公共服务理论概述

新公共服务理论，是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论，即将公共服务、民主治理和公民参与置于核心地位。 它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，试图在承认新公共管理理论对改进当代公共管理理论事件所具有的重要价值，并摒弃新公共管理理论，特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益，更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论。 新公共服务理论是对新公共管理理论的超越，它基于民主公民权、社团主义和后现代话语理论的折衷结合体，具有深刻的伦理意蕴。

具体来说，新公共服务理论有着丰富的内涵，主要内容包括：

(一)政府的职能是服务，而不是掌舵

这是指政府职能的定位问题。对于公务员而言，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足其共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。

(二)公共利益是目标而非副产品

政府的价值在于追求公共利益，应努力实现社会公共利益最大化的社会愿景，而建立这一愿景的过程必须鼓励公众进行广泛的对话和协商。

(三)在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性政府要具有开放性和回应力，使所有相关各方共同参与到制定和执行政策的过程中。

(四)为公民服务，而不是为顾客服务

公域的消费者公民，是政治的参与或合作者，是政府的所有者，将公民降低为顾客是不恰当的，不但因为顾客很难确定，而且因为政府很难在利益多元化的社会里为所有人提供满足其诉求的服务。

(五)重视人，而不是生产率

以往的理论更重视生产和效率，而新公共服务更重视人的参与，通过对人的关怀得到成员的支持，这也是为了提高生产率。

(六)责任并不简单

由于现实问题的复杂性，公务员面临多重综合因素的影响，他要对治理结构中的所有机构及其价值负责。

(七)公民权和公共服务比企业家精神更重要

政府不再是执行者或管家，只有公民才是政府乃至全部国有资产的所有者，因此政府应当以服务为宗旨，与公民分享权力。

二、建设服务型政府我国政府改革的目标

新公共服务理论重视民主公民权和公共利益，强调对公平、正义、公民参与等社会价值的关注。可以这样说，新公共服务理论在相当程度上与服务型政府建设理念能够进行有效对接，并为其提供直接的理论上的支撑。服务型政府是政府角色和职能的重新定位，目前认可较多的一个定义是：服务型政府是指在公民本位，社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担者服务责任的政府。从新千年开始，我国就已经对服务型政府进行了讨论和实践。十七大报告中明确提出加快行政管理体制改革, 建设服务型政府。党在召开十八大时又提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。构建服务型政府是推动我国发展的内在需要，已成为人们的共识。然而，由于对这一理念的理论准备不足，缺乏深层次的认知，实践过程中也存在一些亟待解决的突出问题。

(一)民主化程度低

目前，在我国一些地方政府的决策中，往往是一把手说了算。尽管会在事前听取专家或民众的意见，召开听证会，但仍然是走形式，这种现象并不少见。

(二)公民参与程度低

在服务型政府建设过程中，政府与公民缺乏互动，公民对此知之甚少，认为与自己无关。有些领导人对这一工作也不重视，观念狭隘，认识不清，作风不正，缺乏服务理念。

(三)政府职能错位

政府执行力是加强政府自身建设不可或缺的，也是建设服务型政府的需要。从公共管理角度讲，政府的存在就是解决公共问题，为公民提供优质服务而产生的。我国政府执行力的强弱直接反映着政府为民服务的效果。当前，一些地方政府执行力不强，管理中缺位、错位、越位和不到位问题十分突出。一方面，政府角色还未完全到位，公共服务职能远未充分发挥，行政权力仍处于执政治牛耳之位，生产和提供的各项公共产品和服务，不能满足社会需要;另一方面，各级政府相互进行利益博弈，职能相互挤占、侵蚀、职能混淆、矛盾与冲突不断;以及政府内部职能混乱，互相打乱仗。

当然，除这些问题外，还存在许多其他制约因素，影响了我国服务型政府的建设。究其原因，是对服务型政府内涵的误解和职能转变不到位。

三、我国服务型政府建设的路径选择

建设服务型政府并非偶然，而是历史规律的必然，是符合现实发展的结果。正如亨廷顿指出的：各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。

我国服务型政府建设，应遵循的途径是：

(一)政府主导

随着改革和开放向纵深领域拓展，加入WTO 后的国际环境的复杂多样，以及保持经济持续健康发展的迫切需要，客观上要求政府进行自我发展、自我成长和自我完善。建设服务型政府是摆在我国行政改革道路上的一个绊脚石，政府必须承担起这一重任，攻坚克难，实现行政管理体制创新。

1.在政府行政程序上：行政的全过程向民众公开，彻底打破隐秘性政府应转变行政工作中的混乱、失序、无序状态，代之以有目的、有计划的、有步骤的有序状态，即通过制定、完善、优化行政程序，实现行政工作的程序化、规范化。

2.在政府行政监督机制上：建立健全行政监督的内在机制和外在机制

(1)行政监督的内在机制，包括行政监督的组织机制和行政监督的心理机制。建立符合国情和国家行政管理规律的国家行政管理体制，实行分工负责、权责一致的管理原则和管理方法。

(2)行政监督的外在机制，包括国家法制监督和社会法制监督。政府要建立健全立法监督、司法监督、检查监督等制度;同时通过社会舆论、公民批判、公民投票等方法加强社会监督。

3.在政府行政技术手段上：开展广泛的电子政务

随着个人计算机的普遍应用和信息化时代的来临，政府的行政管理模式包括行政技术和方法也要进行深刻的变革。电子政务有利于改进行政技术，提高行政管理效能。网络化政府便于加强监管、减少传统政务过程中可能的暗箱操作，促进政务公开。通过推动政府信息化、构建电子网络政府，可以实现互联互通、资源共享，提高政府决策的科学性、合理性、有效性。具体包括：完善全国统一的电子政务平台，创立全新的行政方法和行政措施，政府各部门之间可以通过网络，实现信息资源的共建共享联系等。

4.在政府行政规则上：坚持依法行政，规范政府行为依法行政是实现依法治国和国家长治久安的必要保证，也是推进与深化行政管理改革的有效途径。依法行政首先要解决有法可依的问题，加强和改进政府立法和制度建设。

(1)从全局出发，坚持立法力求严密细致的原则，有步骤、有规则、有预见地开展立法工作。

(2)完善立法机制，提高立法质量，增强法律的可执行性、科学性、有效性。

(3)坚决维护法制统一和权威，确保政令畅通。

(4)严格依法办事.政府能做什么、不能做什么，要由法律确定。政府要根据宪法和法律的精神、原则、条款、程序，实施公共行政管理，实行各项政策都要做到有法可依。

5.在政府行政职能上：深化行政体制改革，进一步转变政府职能

建设服务型政府，关键在于转变政府职能。

(1)简政放权，是全面深化改革的先手棋和转变政府职能的当头炮。简政放权，就是精简政府机构，处理好行政权力的分配及再分配。转变政府职能要处理好国家与社会、政府与市场、公平与效率的关系，重点协调政府的经济职能、政治职能、社会职能，从而激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，向社会下放权力，还权于民。

(2)在行政审批方面，大力削减行政审批项目的数量，加强审批项目取消和调整的后续监管，创新行政审批方式，推进行政审批法制建设步伐。

(二)公民参与

在现代国家中，公民参与是一种有效的参政形式，对维护宪法和法律的贯彻实施、保障公民的合法权益、促进政府行政行为的合理性、加强廉政建设等，都具有十分重要的意义。因此，公民参与是实现服务型政府建设目标不可忽视的方式。

1.构筑有利于公民参与的组织载体

我国政府为公民的有序政治参与提供了较好的条件，但这也容易造成政府单一的治理结构，非政府组织恰好弥补了这一缺陷，是政府与公民沟通的一座重要桥梁。非政府组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性等鲜明特征，可以培养公民的政治参与意识、提高参与能力，为公民参与社会管理与公共服务搭建更广阔的平台。

2.建立健全公民参与的制度

建立公民政治参与的法律保障和制度保障机制。公民参与必须制度化、法律化，只有法律保障的制度，才更具有约束力和规范化，使公民能够合法地参与社会的公共生活。公民参与要涉及诸多方面，包括参与内容、参与途径、参与程序等。为公民政治参与营造良好的氛围，不断创新参与制度途径和形式，如社区居民自治和自下而上的参与途径。

3.创造多样化的公民参与形式

(1)发挥大众媒体的作用。大众媒体通过传播信息，突出显示某些政治议题的显要性，形成社会舆论，影响政府公共政策的制定。

(2)积极开展网络参政议政。网络政治参与成为了政府与公民双向互动的有效选择。公民以网络平台为媒介参与政治决策，有助于提高决策的正确程度，实现决策中在利益分配上的公平与公正。

(3)采取直接或间接的方式。公民参政可采取直接或间接的方式，如公民通过选举代表进入决策机关，社情民意反映制度、专家咨询制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度等多种参与形式，保障公民参与的代表性和公平性，参与过程信息沟通的畅通性，对话、磋商的充分性。

4.培养公民的责任意识，提高参政能力

(1)公民要树立权利意识，增强主人翁责任感，积极参与政治生活，切实让人民群众自己参与管理国家政治事务和地方政治事务。

(2)推动儒家传统思想的现代转型，摒弃消极的附庸意识，广泛深入地对整个社会开展民主启蒙教育，增强公民的民主意识和权利意识，提高参政的积极性，在实践中提高公民的能力，推进民主政治发展。

四、结论

新公共服务理论提供了一个令人振奋的观点，围绕这个观点，我们可以展望未来公共服务的前景：未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与后两者充分结合。

进入21 世纪以来，服务行政已成为全世界行政改革的潮流。鉴于此，我们要对新公共服务理论进行专门研究，把建设服务型政府确立为当前和今后一个时期继续推进行政管理体制改革的基本目标和方向。要立足对我国特殊行政生态的了解，通过比较、鉴别、有选择的吸收，积极探索为人民服务的新型的现代政府治理模式。