以公共服务需求管理推进服务型政府建设探究

近年来，我国服务型政府建设取得了一定成就，但同时也存在亟待解决的问题。这些问题主要表现为:服务型政府建设的步伐和力度落后于民众期待和要求;有限的公共资源和不断增长的公共需求之间的矛盾，公共服务供给无法满足民众日益多元的公共服务需求;政府主导的公共服务决策和供给模式与民众的真实需求的脱节，造成公共服务供需失衡和供需错位，等等。为解决这些问题，实现公共服务与公共需求的有效对接，应回到需求并重视需求管理在服务型政府建设中的重要作用，从依靠公共服务供给改进转变为服务供给与需求管理双轮驱动。

公共服务需求管理是服务型政府建设新方向

国外学者较早研究了服务产业中的需求管理，关注的是如何更好地增加服务产量和提升服务递送的效率，通过需求管理，服务供给者能给予消费者更多便利，又能通过恰当的传递方式为消费者传递其所需的服务。还有学者研究医疗卫生服务的需求管理问题，认为需求管理是一个识别医疗卫生需求在何处、如何、为何以及由谁生产的过程，并选取最佳的方法来管理此种需求，以构建高效、恰当和公平的医疗卫生体制。

公共服务需求是公共服务过程中民众一般性和普遍性需求的总和，是一个区域内的民众不同种类的公共服务需求偏好的集合。公共服务需求是公共服务决策和供给的前提和基础，其满足的程度和满意度是评判服务型政府建设成效的重要指标。公共服务需求是如何产生的，对不同民众的不同需求应该如何管理，怎样满足这些公共服务需求，是公共服务需求管理的主要内容。笔者认为，公共服务需求管理是对公共服务过程中民众的普遍性需求进行收集调查、分析整合、传递并进而吸纳转化为实际中可供民众享受的服务项目的整个过程，这是公共服务生产和供给的前导环节，是联系公共服务供需的关键一环，也是服务型政府建设的新方向。民众公共服务需求从生存型向发展型转变

近年来，我国公共服务需求的爆发式增长与脱节式供给并存的矛盾，在一定程度上影响了服务型政府建设的进程和绩效。随着我国经济社会的发展进步和公共服务供给的改进，民众公共服务需求出现了新的特征:多元化、个性化和动态性。首先，民众对公共服务已不仅仅满足于数量的增多，还提出了品质方面的更高要求，公共服务供给需要更多地满足民众多元化和兼顾高品质的需求。其次，民众的公共服务需求日趋个性化。由于社会分层和群体分化在一定程度上的加剧，处于不同经济和社会地位的民众对公共服务的需求有了较大的分野，个性化的需求被提到比较显著的地位。比如高收人群体、中等收入群体和社会弱势群体在住房、教育、医疗、就业等公共服务方面存在不同的要求。公共服务需求的分层化趋势也会越来越明显。再次，民众的公共服务需求偏好也处于不断发展变化中。伴随着经济社会的发展，我国民众的公共需求正从生存型向安全型、享受型和发展型转变。总的趋势是从低层次向高水平、从重数量到重品质、从整体性到差异性的转变，所有这些需求变化及其特征对服务型政府建设提出了更高要求，带来了更大挑战。

公共服务需求的变化需要政府加强对公共服务需求的有效管理。目前最大问题在于政府对公共服务需求缺乏应有的重视，尚未完全树立科学的需求管理理念，导致政府提供的公共服务与民众的现实需求脱节:一方面是政府服务供给不足，不能满足民众日益增长的公共服务需求;另一方面是公共服务的错位与无效，政府提供了民众并不需要的服务，而民众急需的服务政府却不能也不愿提供。此外，公共服务管理过程中呈现出碎片化的管理特征，没有构建整体性的公共服务需求管理体系，缺乏对公共服务过程中的需求信息、服务决策、服务生产和服务递送等环节的整合性管理，因而不能将公共服务需求方、决策方和供给方有机联系起来。

因此，服务型政府建设与公共服务供给优化要重视公共服务需求管理，对民众的需求偏好进行系统调查和排序，构建顺畅有效的需求表达机制，在此基础上对各类需求信息进行有机整合，将真实有效的需求信息传递到公共服务决策中心，并及时转化为公共服务项目以满足民众的服务需求，从而在需求管理和服务决策之间建立起紧密的适配性联系。公共服务需求管理是一个动态过程，包括对民众的需求偏好进行调查分析、排序整合、传递和吸纳等过程;将公共服务有效需求信息传导给服务决策方和供给方，从而将公共服务决策、服务项目和服务供给有机连接。

需构建完整的公共服务需求管理体系

公共服务的有效供给既要重视供给侧的改进，也要重视并加强服务需求管理。长期以来，我国服务型政府建设重视服务供给侧改革和公共服务质量、服务态度与服务能力的提升，但忽略了对公共服务的受众民众及其需求的管理。公共服务需求管理有其丰富的意蕴。第一，公共服务需求管理方通过一定的方法手段主动收集目标群体的需求信息，作为公共服务决策和供给的重要依据;第二，公共服务的目标群体通过特定渠道和多种方式向公共服务需求管理方进行需求表达，将需求偏好信息传递给需求信息中心;第三，公共服务需求管理方将主动收集的信息和经过需求表达获得的信息分析整合之后再及时传递到公共服务决策方和供给方，便于其做出科学的服务决策和提供恰当有效的公共服务;第四，公共服务需求管理方还要对这几个环节进行系统性规划和精细化管理，将公共服务需求信息中心、目标群体、服务决策方和服务供给方有机连接，实现需求信息和服务供给的无缝对接。公共服务需求管理能促进公共服务供给的精准有效，实现公共服务的供需适配，提高民众的公共服务满意度。

一个完整的公共服务需求管理体系包括创建立体化的公共服务需求调查体系、构建一体化的公共服务需求整合机制、建立顺畅有效的公共服务需求传递通道与促进公共服务需求的吸纳和转化等过程和环节。通过公共服务需求体系的构建实现服务需求和公共供给的均衡发展，推动服务型政府向更高水平发展。服务型政府要尊重民众利益并有效回应其公共服务需求。在公共服务供给过程中，政府不能用自身偏好来代替民众需求。经过需求调查、需求整合和需求传递而来的需求信息要真正转化为切实可行的服务项目，满足民众的迫切服务需求，这才是服务型政府的应有之义。服务型政府建设是以民众需求为导向，因此要建立有效的公民参与制度和需求表达机制，尊重民众在公共服务需求表达中的主体地位。

公共服务需求管理作为服务型政府建设的新方向，应贯穿于公共服务的全过程，成为联系服务决策者、服务对象和服务供给者的重要纽带。这有利于实现公共服务供给与需求的无缝对接与有效匹配，使公共服务资源最大化发挥其效用，满足目标群体的真实服务需求。因此，服务型政府建设应重视公共服务需求，完善公共服务需求管理体系，将自上而下的需求信息调查与自下而上的需求表达结合起来，将需求管理体系与公共服务决策机制联系起来，从自上而下、政府主导、供方驱动的服务供给模式转型为上下互动、参与式表达和需方导向的公共服务需求管理体系与供给体系，由传统的被动式、割裂式和粗放式的服务转变为主动推送式、整合性和精准化服务，以更好地为目标群体提供精准化、适配性和有效的公共服务。