公共项目效益审计评价指标构建的国际经验借鉴与启示
公共项目效益审计评价指标构建的国际经验借鉴与启示
针对公共项目管理过程的评价
公共项目从立项需求被识别直至项目工程竣工，这一过程是经济资源由货币形态向实物形态的转化，也是从资源投入到实现项目产出，被认为是项目效益的形成过程。效益审计关注的是公共部门对项目立项、采购和工程建设等管理的有效性，从而评价项目管理的经济性和效率性。评价的问题和指标大致涵盖了： 项目建设的必要性。评价的问题包括：是否存在对项目的社会公共需求？满足这一需求应当通过新建项目，还是整修现有设施或者租赁？被提议项目的预计成本与其他类似项目相比结果如何？如果被提议项目成本相对较高，是否合理？项目采购策略。问题包括：是否选择了最恰当的项目采购策略？被提议项目可能的经营成本。评价的问题包括：预测的全生命周期的运营、维持和其它支持成本如何？预测的经营成本与已经存在的项目和其它可比项目相比如何？如果成本较高，则是否合理？整个设计和建设团队是否在项目设计之前已经组成？供应链是否在设计开始时实现整合？项目设计是否对优化项目的效率性和效果性给予充分的考虑？合同策略。问题包括：效率性和成本改进目标是否被项目承包人所认同和被量化？合同中是否包含对承包人适当的激励措施？在报酬支付前预期的效益是否被量化？建设方法。问题包括：价值管理和价值工程等技术是否被恰当的使用，以确定潜在的浪费和低效率已经在建设方法中被最小化？通过建设过程带来的效率改进是否被量化？工程的竣工绩效。问题包括：工程成本是否在预算范围内？工程是否按计划完成？建造的设施是否达到使用要求？ 对于项目规划立项管理的审计， NAO（英国国家审计暑）主要关注项目立项的需求分析过程，重点评价决策依据的充分性，关注项目需求是如何被提出的，是否有一定的方法或规划足以支撑立项决策。NAO（2000）在皇宫维护工程的审计中，就将“是否存在一个符合王室目标，并能通过调查来识别维护需求的完善的程序”作为评价指标。与此相类似，NAO（2001）对内陆防洪工程的立项审计时，使用评价指标“是否存在一个战略方法来识别防洪工程需求和安排优先次序”，以此评价立项决策的依据是否充分、合理。ANAO（澳大利亚国家审计暑）（1999）除了评价立 项需求外，还进一步评价项目目标是否设定了明确、可操作的效益指标进行衡量。 对于项目设计方案选择管理的审计，一系列的评价指标在实践中得以应用，如生命周期成本、投资总额、效益成本比率、风险转移程度、满足用户的需求的程度、合同方资质、项目环境影响等。NAO（2004）在研究报告中进一步提出了设计质量指标。这一指标体系由三个指标组成：影响。评价项目对所在地、社区和环境产生的积极影响；建筑质量。评价项目的工程质量，包括结构的稳定性，以及系统、完工建筑和装置的整合性、安全性和耐用性；功能性。评价空间安排和相互关系的合理性，项目如何满足各种使用者的需求。GAO（美国国家审计暑）（2004）则详细评价影响交通基础设施设计方案的因素，以及效益成本分析等决策方法的适当性。 对于项目合同招标管理的审计，NAO（2000）对皇宫维护工程和对新议会大楼建设项目的审计报告中，都采用了指标“工程合同是否经过竞争性招标”，来评价是否所有的工程合同都采用了竞争性招标程序，并对没有遵循招标程序的合同调查原因，检查内部控制上的薄弱环节。 针对公共项目管理结果的评价 公共项目的最终目标不仅是建造良好的工程，进一步是要求工程能够满足利益相关者的需求，特别是最终使用者的需求（NAO，2004）。优秀的项目将会在整个运行期内产生持续的效益，不断满足使用者的需求，对所在地区的环境作出积极贡献，并带来广泛的社会和环境效益。对于项目管理效果性的评价，即预定效益目标的实现程度的评价，效益审计主要关注项目投产运行之后的情况。NAO与GAO在这一点上的评价思路也并不完全一致。 GAO则将评价的范围扩展到了与政府职能相关的所有社会效益和环境效益，包括了预期的效益和未预期的效益。GAO力图从全方位、多角度来考察项目的效益情况。GAO（2004）审计风力发电项目时，就评价了项目对电力生产和农村地区居民收入等的影响。另外，GAO（2005）研究公路项目的直接与间接效益认为，公路项目的直接效益是减少出行时间，减少出行时间的不确定性，车辆使用成本的降低，提高交通的舒适性和安全性，减少环境破坏等；而间接效益则包括增加土地价值和促进开发，减少其它相关公共基础设施成本，减少运输成本，总体来看则是促进生产力和地区生产力发展。但是，GAO认为公路项目的效益评价指标通常缺乏系统性。 评价指标的新发展 NAO（2004）从新的角度提出了基于项目设计质量的效益评价指标体系。这一研究基于项目设计的质量，分析设计质量对项目最终效益的贡献，进而提出了对这些效益进行评价的指标体系。NAO用价值动因来描述公共项目的价值（效益）。这些动因的具体方面以及它们之间的相互关系可能因为具体项目的不同而不同。审计人员需要能够评价这些项目价值动因被满足的程度，并以此来评价项目创造的价值。NAO归结六个价值动因，并提出相应的评价价值动因满足程度的指标。这些价值动因包括： 最大限度满足业务的需求，即项目设施如何满足业务开展的要求。包括与员工生产力、单位生产成本和工作舒适性等有关的内容，以及创造员工和使用者都满意且能提高工作效率的环境。评价指标有：员工满意度、单位经营成本、运行情况、员工更新率、病假缺席情况、伤残增长情况、交易速度、空间使用率、投诉数 量、人均产量等。确保有效的项目管理和执行。包括了采用的管理程序和整个项目供应链的人员构成选择。评价指标有：项目管理程序的合理性、遵守“优秀管理”目标的程度、建设行业标准的关键业绩指标、OGC最佳项目管理实践指引的执行情况、OGC关键点评价的执行情况等。实现预期的财务效益。包括实现固定资产投资成本、项目的经营成本与维持成本、项目全生命周期净值的最佳平衡。评价指标有：项目建设成本、项目净现值、内涵报酬率、全生命周期成本等。对所在地区产生积极的影响。主要包括了建筑物的审美价值，对使用部门的形象的表达，以及与所在地区的协调关系。评价指标有：公众评价情况、项目设计团队的能力、项目设计获奖情况、设计质量指标、权威专家的评价等。建筑物运营成本、维持成本和环境负面影响最小化。代表了项目投入使用后对设施的维持、经营和清洁等支出最小化，以及对环境和环境承载能力的消极影响最小化。评价指标有：年清洁和维持成本、年供热、降温和照明成本、设施维护频率、全生命周期成本、设施管理评估情况、承载能力指数、建设项目环境承载能力关键业绩指标等。遵守第三方的有关要求。包括遵守法规制度、国家政策的要求和项目计划中承诺遵守的其他要求。评价指标有：公众支持度、计划审批情况、行业关键业绩指标、事故率、健康和安全统计情况、报告的事故数量、事故停工时间比例等。 经验总结 评价指标体现对项目管理的经济性、效率性和效果性评价。经济性和效率性评价指标反映项目管理部门取得、维持和使用资源的经济节约程度和使用效率；效果性评价指标反映项目达到预期成果的程度。这些指标又可以进一步地划分为过程评价和结果评价。过程评价是评价项目在多大程度上按原计划运作，其关心的典型内容包括项目活动对法定要求、项目设计、专业准则或公众期望的遵守情况，以工程的成本管理、工期管理和质量管理为核心。评价指标用以评价与经济性、效率性和效果性相关的管理活动的合规性和适当性。目前，这部分评价指标是针对从项目立项到项目竣工的建设过程管理，各国都依据本国的情况制定了相应的建设程序管理规范、“最佳实践”或行业标准。审计机关也由此建立了较为完善的评价指标体系。从总体来看，各国对管理活动的评价指标的认识也趋于一致。结果评价是评价项目在多大程度上实现了以经济性、效率性和效果性为焦点的目标，其重点是成本、产出和效果。但是，效果性评价指标缺乏系统性。由于公共项目在投产运行后，通常会产生广泛的直接和间接的社会效益和环境效益。正因为项目外部效益的多样性，因而难以较系统、全面的确定评价指标。针对这一难点，NAO和GAO的解决思路不尽相同，从而导致了评价指标体系的差异。NAO的观点主张以项目立项确定的效益目标为基础，评价指标与目标直接相联系；而GAO则倾向于全面评价项目产生的各种效益。 评价指标覆盖了公共项目的整个生命周期。由于公共部门的项目管理在项目生命周期内持续发挥影响，因此评价指标也必然覆盖项目的整个生命周期，包括：规划立项、方案设计、项目招标、工程建设、竣工验收和投产运行各个阶段。各国都依据效益审计目标，分别针对各阶段的项目管理特征确定了相应的评价指标。 事中评价指标与事后评价指标相结合。国外公共项目效益审计一般采用事后审计的方式，最早时点通常是在政府或建设主体已经对项目做出有关决策之后。对于工程施工管理，由于其周期跨度较长，对这一阶段也实施事中审计。但是，这种事中审计的评价对象仍然是已经发生或开展的管理活动，这也可以被认为是一种特殊的事后审计。这种特殊性是由审计工作开展的时点导致，而非评价内容或指标的实质性差异。