向行政执法机关派驻检察室之思考
摘 要：目前，在行政执法与刑事司法衔接上还存在着诸多不足，所以积极尝试检察机关向行政执法机关派驻检察室有着重要的作用和深远的意义。如何规范地设置派驻检察室，进一步加强制度建设、明确职责、共享信息、开展调查，值得我们思考和探索。
关键词：行政执法 刑事司法；派驻检察室；衔接；建议
一、向行政执法机关派驻检察室的历史回顾
《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”对行政权力（包括行政执法）的监督制约是我国检察机关法律监督的应有之义。这种监督既包括对行政执法中发生的犯罪行为开展侦查、批捕、起诉等刑事检察活动，也包括督促行政执法机关规范正确执法。向行政执法机关派驻检察室无疑是健全行政执法与刑事司法衔接机制，对行政执法加强监督的有效手段。派驻检察室，应该是检察机关为更好地履行法律监督职责，在某些特定行业、部门设置的在派出检察机关直接领导下开展工作的派出机构。本文所讨论的派驻检察室是特指除检察机关派驻监所部门的检察室之外，在行政执法机关设置的派驻检察室。
上个世纪80年代以来，我国检察机关曾经向工商、税务、烟草等特殊行业、部门派驻检察室开展工作，为及时移送涉嫌犯罪案件、准确查处各类犯罪发挥了重要作用。到了《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国刑法》分别于1996年、1997年修改后，由于刑事案件侦查管辖权的划分调整，这些派驻检察室也因此相继被调整撤销。
而今社会法治实践深入推进，有必要再次探索设置派驻检察室，更直接有效地推动行政机法与刑事司法衔接。
二、向行政执法机关派驻检察室的重要意义
设置派驻检察室对加强行政执法监督，推进行政执法与刑事司法衔接有重要的现实意义。
1、有助于加强对行政执法权的制衡
权力监督，古已有之。近代法治则以权力制衡为核心的法治原则替代权力监督，成为民主政治最主要的制度保障。普遍认为，权力只有受到有效制衡，才能避免滥权。目前一些群体性事件甚至案件的成因复杂多样，但是往往可以追溯到行政执法阶段权力失衡造成社会矛盾激化，因此将检察监督关口前移，向行政执法机关派驻检察室尤为必要。这是实现权力制衡的有益探索，能够深入一线，掌握行政执法权力运作具体情况，有利于规范行政，纠正违法行为，在源头上延伸监督触角，实现权力的有效制约。
2、保障人权同时准确打击犯罪
法治国家的核心价值与追求方向是建立有限政府，规范其政府行为尤其是执法行为（包括司法和行政执法行为），最大限度地保障当事人及社会团体的合法利益。如何保障公民权利面对强大的国家机器时不受执法、司法等行为的侵犯，成为各国面临的重要课题。加强监督、维护公民和社会组织合法权益的一个有效办法即是向行政执法机关派驻检察室。同时派驻检察室不仅可以有效保障人权，还有利于及时移交可能涉嫌刑事犯罪的线索，准确及时地打击犯罪。“对于犯罪最强有力的约束力量不是惩罚的严酷性，而是刑罚的必定性”，“惩罚犯罪的刑罚越是及时，就越是公正和有益”①。
3、延伸触角参与社会管理创新
社会管理体系是一套复杂的管理系统。当前中国处于社会转型时期，矛盾凸显，群众利益诉求多样化，涉及的领域包括土地征用、房屋拆迁、劳资纠纷等等，对社会管理体制的完善提出了更高的考验，但社会管理存在着诸多“缺位”现象。向行政执法机关派驻检察室，正是检察机关立足法律监督职能，积极参与社会管理的有效载体，可以在打击犯罪维护稳定的同时，延伸监督触角，努力寻找检察工作在整个社会改革发展过程中的助力点，通过提供优质的司法服务来履行对社会管理创新的职责。
三、向行政执法机关派驻检察室的制度建设
作为行政执法和刑事司法衔接的助推器，派驻检察室需要加强立法、职责等一系列制度设计。
1.完善立法制度建设
目前，我国行政执法与刑事司法衔接机制的法律依据散见于行政法规、司法解释、行政规章和多部门联合发布的法律文件②，在立法上效力层级不够高，对派驻检察室也没有具体规定。《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条第三款规定，“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”这里所指派出机构――“人民检察院”是独立的职能齐全的一级检察院，而不是职能单一的“检察室”组织，并且这种派出机构是设置在某些“区域”而非“行业、部门”。1993年的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》第二条规定的是“乡（镇）检察室是县（市）、市辖区人民检察院派驻乡（镇）的工作机构”，不是派驻行政执法机关的检察室。上世纪80年代以来，派驻税务等机关的“特殊”检察室已经因为刑事管辖权的调整而陆续取消。
笔者建议应从修改《中华人民共和国人民检察院组织法》入手，修改第二条第三款，规定符合条件的检察院按照法定程序可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，在重点乡（镇）、行业（部门）设置检察室，作为派出机构；规定派驻检察室是派出该检察室的人民检察院的一个机构，接受其人民检察院的领导，行使职权应遵循人民检察院的职责要求……
适时应由全国人大常委会立法或者制订单行的行政执法与刑事司法相衔接的法律，在其中对派驻检察室等机制加以明确规定。
2.明确派驻工作职责
应该按照“有所为、有所不为”方针，坚持“依法、主动、有限、科学”原则，合理配置派驻检察室的职能职责。2010年最高人民检察院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律触角促进检力下沉工作的指导意见》中认为检力下沉延伸法律触角要履行七项工作职责：①接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访；②发现、受理职务犯罪线索；③开展职务犯罪预防；④受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；⑤开展法治宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；⑥监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新；⑦派出院交办的其他事项。 笔者认为派驻检察室没有必要具备上述社区型检察室那样多的职能，其主要职能即是加强对行政执法机关的法律监督，衔接好行政执法与刑事司法。围绕这一主要职责适当拓展派驻检察室的“桥头堡”作用，履行好普法宣传、犯罪预防、综治稳控三项职能，担任起检察业务工作的宣传员、化解社会矛盾的先锋队、信访举报稳控的情报站、行政司法衔接的推进器。
3.实现信息高效共享
目前，各地行政执法机关与检察机关之间信息共享机制的建设参差不齐，有的探索比较好，依托政务网实现了执法信息的实时共享，而有的则局限于办案数据和重大案情的定期（每月）通报，执法信息共享的透明度和高效性不够。
派驻检察室模式对于信息共享有着先天的有利条件，无论在人员、机制、技术上有着天然优势，要充分利用接受派驻的行政执法机关的局域网，构建行政执法机关与派驻检察室乃至检察机关之间的一体化信息共享平台，保证执法信息共享的快捷、高效和安全。在加强保密的前提下，将执法动态、案件查询、案件移送、诉讼进展、法律法规等内容通过信息平台共享，协调各方进一步加强资料报表、信息交换的前置程序建设，有效保障检察机关对行政处罚案件信息的知情权；尝试将行政执法机关是否按规定履行信息共享义务，及时通报其上级主管部门作为年终考核依据之一。
4.探索调查权的行使
加强行政执法与刑事司法衔接的一个重要内容，是涉嫌刑事犯罪线索的及时移送。派驻检察室在对所谓的案件线索进行审核时，需要对线索涉嫌犯罪的可能性进行充分的分析和研判，“没有调查就没有发言权”，这就要求在履行职责过程中积极探索调查权的运用，必须进行必要有效的调查。检察调查应该是针对某些特定事项开展的专门性的核实、查证、分析的一项检察活动，有别于检察机关现有的初查、侦查行为，而是检察机关履行法律监督职责的一种手段。在司法实践中，为加强刑事立案监督和侦查，检察机关审查治安处罚案件中是否存在以罚代刑、审查劳教案件中有无存在刑事案件、对侦查机关报捕案件“另案处理”情况进行审查、与在押犯谈话了解监管场所有无存在违规违法等等，这些都是调查权的具体体现。派驻检察室要积极运用检察调查权，坚持做到位而不越位、独立行使检察职权，同时不能直接干涉所派驻机关的具体行政执法行为。调查结束后要根据结论，区分不同情况作出处理：针对带有共性的一般违法违规问题，可以发出检察建议，督促整改；对较严重的违法但尚未触犯刑法的行为，可以发出纠正违法通知书，建议相关主管部门给予处分、建议更换执法（办案）人员；对发现的可能涉嫌犯罪的线索，要及时移送进行初查，严格追究刑事责任。（作者单位：福建省泉州市人民检察院）
注解
① 贝卡利亚.论犯罪与刑罚[M].北京：中国大百科出版社，2005.18.