检察机关参与社会管理创新的路径思考

改革开放以来，我国的各项建设取得了飞速的发展，但是随着政府职能、社会结构的转变，社会事务及问题的增多，社会管理体制改革和创新已成为顺应时势和发展的迫切需要。检察机关作为国家的法律监督机关，在社会管理创新大格局中，应结合地区实际，找准切入点，有针对性地参与社会管理创新工作，推动地区经济社会的和谐发展。

一、关注未成年人刑事检察工作制度。推动社会帮教一体化格局的形成

如何对未成年人犯罪案件的侦查、公诉、法律援助、司法救助等工作进行完善，厘清理念，在实践中理性地进行未成年人刑事检察制度的探索，仍然是检察机关参与社会管理创新的一项长期而系统的任务。

湖北省武汉市江汉区检察院以武汉市政法机关先进模范郭艳萍命名的“大手拉小手”工作室，对青少年犯罪实行办案、教育、疏导、预防一体化的工作模式。如在办理高三学生陈某盗窃一案过程中，对陈某的犯罪原因进行了详细的调查分析。查明陈某系因父母离婚无心学习，为引起父母重视，才趁室友外出期间盗窃200元人民币及价值1500元笔记本电脑一台，并在室友报案后投案自首。在调查分析的基础上，检察机关综合考量了全案的其他情节，决定对陈某作不起诉处理，并在宣布不起诉决定的同时对陈某及其父母开展法制宣传教育，在促使陈某真心悔罪的同时。帮助其挽救了即将解体的家庭。

上海市“未成年人社会观护站(阳光基地)”则是以“三无”(在沪无监护条件、无固定住所、无经济来源)涉罪未成年人为主要观护对象，通过思想教育和适当的劳动学习，促其真诚悔罪，实现未成年人零障碍回归社会。三至六个月观护期满后，对被观护未成年人作出考察意见，交检察机关作为处理的参考依据。

可以看出，在探索对未成年人合法权益的保护的办案措施方面，各地虽然做法不尽相同，但是效果良好，且顺应了新时期对预防和惩治未成年人犯罪工作提出的新要求，其中，有两个方面的问题应当予以重点关注：

一是突出检察机关“国家监护人”的教育和保护者角色，并围绕该角色实施检察制度创新，寻求更好的未成年人刑事检察工作模式。未年人犯罪行为发生后，司法机关介入进行事后的保护和教育。检察机关作为国家的法律监督机关，代表国家行使检察权，在工作中应多承担一些社会化的工作，淡化追诉犯罪的“国家公诉人”的身份，突出其“国家监护人”的保护者、教育者角色，将法律监督和社会监督相结合，探索有别于成年人犯罪的刑事检察工作方式和方法，是司法结构合理配置的需要，更是保护主义理论的具体体现。具体的工作制度或措施包括建立少年犯罪预防犯罪基地、引进社会调查员制度、制定帮教计划、建立回访帮教制度、探索案件分流制度、对少年犯罪人试行暂缓起诉制度等。

二是在工作中寻找适合未成年人司法特殊性的切入点。并围绕切入点进行检察创新，形成对未成年人的一体化社会帮教格局。如以更好地保护未成年人合法权益为切入点。会同有关部门制定专门针对未成年人刑事案件侦查、审查逮捕、起诉等环节的法律援助制定实施办法，成立成员相对固定的法律援助律师库：以更有效地贯彻宽严相济的刑事政策为切入点，对有轻微犯罪行为的未成年人作非罪化处理，试行前科消灭制度；以更好地帮助未成年人回归社会为切入点，会同相关部门制定对非罪化处理的未成年人社会帮教管理规定，明确检察机关、学校、监护人、综治办、团委、妇联等相关部门的职责及义务，最终形成前期法律援助、中期未罪化处理、后期社会帮教的一体化社会帮教格局。

二、关注刑事司法和行政执法衔接工作模式，推动行政执法监督体系的形成

从应然的层面看，法律监督机关的宪法定位决定了检察机关应当拥有监督行政机关的法定职权。但检察机关应否对一般的(即不涉嫌犯罪的)行政执法活动进行法律监督，是我国检察制度和检察学发展史上的一个敏感问题(即所谓一般监督权的问题)，虽然有一系列不同层次的规范性文件确认了检察机关分享执法信息的权力，检察机关也具有一定的积极性和工作需要，但是在推行过程中面临重重困难。尽管如此，当前，国内许多省市的两法衔接信息共享机制正在初步形成，运行网上移送、办理案件及流程跟踪监督，检察机关与行政执法机关之间逐渐形成了一些有效的联络形式和协作手段。检察机关与行政机关网络的连接，实现了行政执法与刑事司法信息的共享，在便于检察机关对行政执法机关进行监督的同时。也带来了监督方式的转变，即改变传统的查阅书面资料、发现线索然后调查取证的工作方式，代之以通过信息共享平台进行工作指导、意见沟通、案件讨论等，大大提高了工作效率。

2010年10月份云南省当地工商部门在行政执法过程中发现了杨某非法销售假冒化妆品和日用品的线索后，移送给了昆明市公安局办理，昆明市公安局在办案过程中。检察机关侦查监督部门同步介入案件侦查，指导和引导公安机关取证。最终查获了洗发水和化妆品14万余瓶。经鉴定价值85万元人民币。此外，云南省马关县检察机关在全省率先建立起信息平台之后，通过信息平台先后发现了4起非法刑事案件，在检察机关要求进入刑事诉讼程序之后，法院都依法做出了有罪判决。

可以看出，检察机关作为社会管理创新工作的重要推动者，在两法衔接方面的工作空间是相当广阔的，理应在工作创新方面做出更多的努力。应当在依据现有法律规定的基础上，依法牵头和推动行政执法和刑事司法衔接工作向纵深发展。在衔接职责的具体定位上。根据法律规定明确职能部门；在衔接的工作方式方法上，明确两法衔接的具体方式方法、工作程序；在衔接的制度方面。建立信息共享平台及共同制定相关制度。如备案审查制度、案件查阅制度、联席会议制度，对药品、土地、城建、教育、食品等重点环节和专项进行立案监督、强化案件移送、加强动态跟踪、排查渎职线索、注重督促预防等。通过上述检察工作创新推动两法衔接工作的有效开展，可以促使行政执法监督体系的形成，推动社会管理创新。

三、关注检察业务工作理念和机制，推动多元化解决纠纷工作结构的形成

检察机关作为国家政权架构与社会治理格局中的一条救济渠道，在救济权利、保障安全、稳定秩序方面发挥着重要作用。在社会管理创新中，检察机关应积极顺应人民群众特别是案件当事人的各种监督，积极探索多重社会纠纷、冲突、矛盾解决机制，为人民群众搭建申诉、举报、控告、提出意见和建议的平台。并有针对性地依法作出回应。

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一是以人权保障为中心依法进行检察业务工作创新。人权保障是刑事诉讼追求的重要价值目标。因此，强化追诉与保障人权亦成为检察机关履行刑事诉讼职能的两项重要目标，理应通过一系列制度创新来确保该目标的实现。如完善诉讼权利告知制度、改进讯问犯罪人制度、完善证据运用规则、规范法律文书的释法说理、畅通答复人民群众意见和建议的渠道、积极稳妥推进轻微刑事案件的检调对接、刑事附带民事案件和解 及刑事案件被害人救助制度等。

二是以发挥人民监督员作用为纽带助推社会矛盾纠纷化解。人民监督员制度作为检察机关外部监督制约机制的一项重要创新举措，是体现检察权人民性的一项重要制度，有利于将社会权利引入国家权力的运行机制，进一步树立检察权威。根据最高人民检察院2003年9月2日制定下发的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》和《进一步扩大人民监督员制度试点工作方案》，被选任的人民监督员依照特定程序可以对检察机关自侦案件中的“三类”案件、“五种”情形进行监督。但是在目前的司法实践中，人民监督员制度还存在工作实施细则、操作程序、文书格式、选任程序、任职条件、经费保障等不尽统一等问题。为此，加快对人民监督员的立法进程、改进其选聘方法、明确任职资格条件、将该制度所需经费纳入国家和地方财政预算等，成为发挥人民监督纽带作用必须予以解决的现实问题。

三是以自觉接受人大监督为渠道破解社会矛盾纠纷化解困境。接受人大监督，是各级检察机关必须遵守的宪法原则。《监督法》规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”在检察工作中，除了要做好定期向人大报告工作、认真执行决议决定、切实办理信访件、尊重人大选举和任免权、密切联系代表等常规性的工作以外，更要把自觉接受人大监督作为破解社会矛盾纠纷化解工作的重要渠道。如对引发矛盾纠纷的案件召开专题研讨或者听证会，邀请人大代表代表参与或主持，同时邀请与案件有关司法机关、执法人员、人民群众、专家学者参与，如此不仅可以消除人民群众对司法机关办案的疑虑，而且可以灵活地对有问题的案件实现对个案的监督，确保法律权威的树立。

四、关注网络舆情应对机制。推动网络社会管理长效机制的形成

互联网已成为人民群众获取信息与资讯的重要方式。各种网络事件引发的网络舆情危机给检察工作提出了新的挑战。网络舆情一般具有指向性强、被关注度高、持续时间长、负面评价大的特点。如果检察机关在应对时反应迟缓、处置失误，会导致网络舆情的不断升级，形成一定的规模，带来更大的破坏性。

2011年4月15日，凤凰网河南站、新浪河南、百度贴吧、中国新闻信息网等多家网站出现一则《河南兰考：男子看守所内遭“剥皮”离奇死亡》的帖子，称“兰考县仪封乡代砦村51岁男子王文合在看守所被羁押不到一个月突然死亡……该男子身上两处遭大面积表皮剥脱”。开封市人民检察院网络舆情小组在发现上述贴子后，立即启动网络舆情报告制度，在认真分析案情的基础上，邀请法医学专家针对帖子中提到的“左前臂表皮遭剥脱”等表述进行分析的基础上，科学认定其“表皮剥脱”属于人体死亡后正常的晚期尸体现象，排除了人为可能。并以此为依据，对真情进行正面疏导。同时针对网络发帖中不实事求是，故意将《尸体检验报告》中的“表皮剥脱”表述成“表皮遭剥脱”的错误明确提出纠正。由于监测及时，处置妥当，避免了这起案件在网络上聚焦和发酵。

在这起网络舆情的处置中，有以下几个方面的处置经验值得借鉴：

一是围绕“净化网络环境”组建网络监督队伍。网络监督队伍应以公正中肯的网络评论、网络专业技术、网络信息反馈、突发事件处断、网络信息平台等为导向，代表检察机关承担监督、督促、配合有关部门查处网络违法犯罪行为的职责。

二是围绕“信息透明和公信力”完善应对机制。根据网络舆情监测及评估机构发布的报告，网络舆情应对的要素包括“响应速度、响应方向、信息透明度、公信力、动态反应、问责、网络技巧等。其中信息透明度及公信力最为关键，响应速度与方向也很重要，问责及网络技巧则居次要地位。与之相对应，应对者应具备捕捉信息敏锐度、掌握信息全面度和正确的态度、分析能力、沟通能力以及对法律规则的遵守、网络传播规律的了解等能力。基于此，检察机关应以信息透明和公信力为应对重心，围绕网络管理规则制定、网络伦理道德建设、网络文化方向引导等角度完善应对措施。

三是围绕“网络公共事件”推动长效机制建立。网络公共事件多反映了人民群众关注的热点、焦点、难题等问题，检察机关应当通过对网络公共事件加强调查研究，探讨问题多发部门、多发区域的法律监督途径和方法，摸索检察工作规律，准确地对社会形势进行分析、研判和排查，从而及时发现并妥善处置不稳定因素。如近年来的许霆案、邓玉娇案、梁丽案等，都在一定程度上折射出了人民群众关注的社会热点和问题，检察机关对这些案件从理论、程序、理念等角度进行深入研究，细致调查，果断处置，既有助于营造社会稳定的舆论氛围，又有助于推动社会管理长效机制的建立，理性推动社会法治的进步。

参与社会管理创新，实现社会和谐，建设美好社会，是履行检察职能的应有之义。检察机关应深刻认识和准确把握社会管理创新对检察工作提出的新要求，充分发挥自身职能作用，以改革的思路和创新的方法积极探索参与社会管理创新的方式方法，为实现社会体制转型和社会的公平正义发挥积极的作用。