山东省循环经济发展的调查与思考

摘 要：山东目前循环经济发展取得了一定成就，如循环经济框架初步建立、政策支持力度较大等。但山东循环经济发展还存在诸多不足，如还处于“点式”发展、政策促进不到位等。为此，要通过建立资源初次使用税和环境税、打造完善的信息化平台等途径，进一步推动山东省循环经济的发展。

关键词：山东省;循环经济;调查;思考

山东是我国经济大省，在我国经济发展体系中有着重要的地位。山东虽然资源丰富，但是随着经济发展，矿产资源消耗量远大于新增储量，全省45种主要矿产中，有33种不能满足经济发展的需要，2/3的国有矿山面临着资源枯竭的困扰。在这种情况下，发展循环经济势在必行。笔者在对山东省循环经济实地调查的基础上，对该省如何进一步发展循环经济提出思考。

一、山东循环经济发展取得的成就

例如，青岛建立我国第一个静脉产业生态工业园――新天地静脉工业园区，目前建成包括危险废物处置中心、医疗废物处置中心、工业固体废物填埋场、废旧家电及电子产品处理工厂、废旧轮胎资源化利用设施，已处理大量废旧家电、废旧轮胎、医疗废物、危险废物等，很多废弃物变废为宝，减少了大量烟尘排放与二氧化碳排放，为改善青岛市的空气质量贡献了力量。园区还建有固体废物信息交换中心。

再如，淄博高新技术开发区注重企业共生产业链建设，产业链上一个产业的废物成为另一产业的资源，从而达到资源的循环利用、废物的减量排放甚至“零排放”。如针对傅山工业园内热电、钢铁、洗煤、炼焦等相关大企业的生产特点，早在2005年，淄博高新技术开发区就引进了东华水泥淄博万华分公司进区发展，生产原料主要来源于园区内排放的粉煤灰、废渣等，年消耗“三废”几十万吨。目前，傅山工业园区企业间已形成了洗煤精洗―精煤炼焦―煤气收集―化工产品合成及煤矸石发电产业链。当然，在山东循环经济发展中，这样的案例不胜枚举。

2.政策支持为循环经济提供保障。国家对循环经济的发展给予了财政政策、税收政策、土地政策、融资政策等政策支持。在国家政策支持的框架下，山东省对循环经济也给予较大的支持力度。近些年来，出台了多项政策法规。例如出台《山东省循环经济专项资金管理暂行办法》，规定专项资源用于示范项目与推广项目。示范项目主要是新技术推广前的产业化应用项目，重点支持对循环经济发展影响较大、具有推广应用前景的共性、关键性链接技术的示范。推广项目主要是应用成熟、先进适用的循环经济技术，实施重大循环经济技术改造的项目。

例如，出台《关于发挥税收扶持作用促进循环经济发展的意见》，规定山东省对企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰做主要原料生产建材产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税五年。为鼓励环境保护，经批准开山填海整治的土地和改造的废弃土地，经地税机关审核批准，从使用的月份起免缴城镇土地使用税十年。

3.农业循环经济取得了一定的成效。山东省农业循环经济得到了较大的发展，并形成了多种模式，如“农业+加工业循环模式”“农业+商贸服务业循环模式”“农业+旅游业循环模式”“农牧渔循环农业模式”等。

4.循环经济研发取得一定效果。山东省建立山东省固体废物资源工程研究中心，中心主要职能如下：其一，负责研究开发生产过程中固体废物减量化技术，研究企业与企业之间、企业与产业间固体废物资源化利用技术，研究并建立不同类别的固体废物资源化利用和无害化技术及规范体系。其二，建立山东省固体废物信息系统，具体包括各地固体废物的产量、成分、产生单位、产生地点、现有的处理方式等信息，建立山东省固体废物产生及利用信息档案。中心通过中控实验室计算机中心追踪本区域内固体废物的产生、收集和处理处置过程，对固体废物管理和规划进行政府宏观调控和过程监督，对各企业产生的固体废弃物进行调配，掌握全国生产型企业所需原辅材料的供求讯息，及时对本区域内的固体废物进行调配，促进本区域内固体废物的循环利用，以扩大固体废物的资源化利用范围。

二、山东循环经济发展存在的不足

1.还处于“点式”发展阶段。从总体上讲，和我国大多数地区一样，山东循环经济处于“点式”发展阶段。尽管经过十多年的推动，但得到循环经济政策资助的企业还只是少数。大多数企业还是与循环经济无缘，有的企业甚至对循环经济不是很了解。总体说来，山东省的循环经济还处于“政府推动+企业自觉”阶段，尚未形成一种成熟的氛围。

2.政策促进不到位。如果把企业纳入循环经济的链条中，必须产生利益，让企业有利可图。否则循环经济就难以真正成为企业的自觉行为。根据一般规律，企业发展循环经济产生效益的主要来源有三方面：一是废弃物转化为商品后产生的经济效益;二是节约原材料带来的成本下降;三是减少的废弃物排放收费或污染物治理的资金投入。要使企业生产中的物质能够“循环起来”，必须通过以制定政策为主的制度创新构建资源再利用和再生的生产环节的盈利模式，使市场条件下循环型生产环节有利可图，这样就可以形成促进循环经济发展的自发机制，达到事半功倍的效果。

但是目前在山东省（整个中国也是如此），政策机制并不足以使很多企业有利可图，无论是规范性政策还是诱导性政策，都是如此，循环经济的症结恰恰在此。在规范性政策环节，目前资源定价过低、对企业排除的废弃物征收费用较低，使得企业难以产生使用循环原料的动力。在诱导性政策环节，运用财政、税收、信贷支持等优惠措施激励企业参与，思路是正确的。这些政策在发展循环经济之初会有明显的促进效果，但是其效果将呈“边际递减”趋势。这是因为早期推行的节能、节水改造及淘汰落后产能的改造主要是一般的资金投入型改造，资金需求不是很大，技术障碍也比较少，实施难度也不高，企业在政策补贴下有能力也有意愿实施改造。但是循环经济进一步发展实施难度将越来越高，往往缺乏后劲。 目前在山东省，静脉产业的发展还不尽如人意，与政策不到位也有关。目前在我国（包括山东省），静脉产业的税收政策容易被变通，比较混乱。另外，关于静脉产业的规范发展也有所不足，静脉产业在取得循环效益的同时，也带来了环境安全的隐患。另外，山东省各个城市都认识到“补链”的重要性，也纷纷出台政策支持“补链”，各个城市“补链”政策都涵盖在招商引资优惠政策之中，各不相同，不一而论。笔者认为，“补链”作为循环经济重要环节，重要性不言而喻。综合评判，山东省目前对于“补链”的支持力度还是远远不足的，需要进一步加强。

还要值得注意的是，山东省政策支持的“门槛”比较高，而且很多条件不是着眼环境效益，而是注重经济效益，不是注重长远利益，而是注重现实利益。使得部分有着良好长远环境利益的项目却难以迈进“门槛”。

3.市场化机制不足。在一些发达国家，循环经济市场化比较成熟。政府出台政策，发布相关信息。城市开设有很多相关的交易市场，企业自主交易。但是目前在山东省，尽管政府大力推动，但目前还缺乏这种市场化机制。

4.中介组织缺乏。循环经济的发展需要中介组织，废物资源回收需要大量的信息进行交易，回收时更需要中介组织合理调剂，再生产品也需要组织鉴定等，这些都依赖中介组织。在一些发达国家，中介组织比较发达，在循环经济发展中发挥了重要作用。比如，日本大阪建立了一个畅通的废品回收情报网络，专门发行旧货信息，及时向市民发布信息并组织旧货调剂交易会，通过沟通信息、调剂余缺，推动垃圾减量化。德国建立专门对包装废弃物进行回收利用的非政府组织，即双轨制回收系统，接受企业委托，组织收运者对他们的包装废弃物进行回收和分类，然后送到相应的资源再利用厂家进行循环利用，能直接回用的包装物则送返制造商，这个系统的建立使得德国包装废弃物的回收利用率达到90%左右。但是目前在山东，除了省循环经济促进会外，还鲜有真正意义上的循环经济中介组织，如何按照市场机制的需要加快建立支持和服务循环经济发展的中介组织，仍是当前研究的薄弱环节，一定程度上影响了循环经济的发展。

5.农业循环经济支持乏力。山东循环经济大部分精力都投入到城市与工业之中，农村与农业投入较少，发展相对滞后。例如，农村产业园区对于农村循环经济的发展，具有重要意义。而且相比工业园区，农业产业园区发展循环经济往往需要的投入少，但是见效快，投资前景非常广阔。但是，目前农业产业园区目前能得到的投入非常有限。因此，农业产业园区的循环经济建设更需要政府的引导和激励机制的制定。

三、进一步推动山东循环经济的建议

1.建立资源初次使用税和环境税。循环经济需要科学定位资源价格体系。资源价格体系的建立不可能通过市场自发调节获得，需要政府有规划地组织生态学家、经济学家对资源价值（包括生态功能）等进行评估，计算出各种资源的生态费用。这些费用可以以税收的形式计入某种产品或某项服务的市场价格，从而促使相关产业对自身的传统经济模式进行调整。

对于山东而言，真正推动循环经济的发展，其一，应当征收资源初次使用税，征收资源初次使用税可以促使企业少使用原生材料。其二，还应对散煤、含铅汽油等易污染环境的能源征收特别消费税。其三，应酝酿征收环境税。

2.打造完善的信息化平台。在山东循环经济的发展中，目前循环经济园区内部的信息沟通机制已经相对健全，对于企业对接废料与原料，降低成本具有重要意义。但是仅有内部的信息沟通机制还是远远不够的，如果发生突发事件，将对上下游产业之间形成大的威胁。为此必须建立完善的省级、市级、区级（县级市）循环经济信息化平台，并注重各级信息平台之间的信息互动与沟通。

3.加大政策扶持力度。建议山东进一步降低循环经济门槛，给予更多企业资助;将一些具有长远利益的企业纳入资助范畴。要加大对静脉产业的力度。静脉产业作为环保行业的一种，有着投资大、回收期长、企业运营成本高等特点，因此在国家政策外，能给予一定的额外支持，如针对企业处置设备的研发、设备的制造等，应考虑给予专项支持。同时，鉴于静脉产业的特殊性，应当走“龙头企业”的道路。应指导成立行业管理协会，扶植具有一定规模且管理规范的再生资源回收企业，或者推进多家再生资源的兼并和整合，鼓励其通过联盟和合并来建立再生资源股份有限公司。另外，需要加大循环经济的税收支持力度，当前尤其要加大对企业购买环保设备、开发先进工艺给予税收抵扣和加速折旧等优惠政策的力度。除了经济上的资助外，还要给予循环经济突出的企业与单位颁发荣誉，这也是不可或缺的环节。

4.加强循环经济科技。再利用技术落后，会加大循环经济的成本，为此必须加强循环经济科技水平，为循环经济提供保障。建议对循环经济投入研发的企业，给予一定税收减免。建议设立“循环经济创新奖”，对于促进循环经济有着明显效益的科技工艺给予一定数量的奖励。

5.鼓励循环经济园之间资源整合。目前在山东，大部分的循环经济园区是为了配合循环经济的规划而建立起来的，具有明显的内在封闭性，在一定空间内，具有一定的循环效应。但是循环经济工业园也不一定“独善其身”，为了进一步推动循环经济，还可以更“开放性”的建设循环经济工业园。一是打造“虚拟循环工业园区”。“虚拟循环工业园区”打破地域界限，通过网络建立成员间的物料、能量关系数学模型和数据库;选择适当的企业组成工业生态链;区外企业只要能够相互共享物质与能源，就可以参与园区的运作，实现建立在快速信息流交换基础上的物流交换。二是推进循环经济园区之间的“循环”。循环经济园区之间进行物质交换的，政府可以给予一定的运输补贴，鼓励循环经济园区之间的资源整合。

6.加大对农村循环经济的补贴。除了城乡之间生态补偿以及农村秸秆补贴、特土施肥补贴等土地补贴外，要探索对农村利用再生能源如风能、地热能、清洁电能等，给予一定的补贴。

7.培育循环经济中介组织。建议政府出面，重点培育一批有潜力的循环经济中介组织;对发展废旧物资循环利用的社会中介组织，对其经营给予一定补贴。建议给予循环经济中介组织相关的税费减免，对经营用水、用电等按照居民标准收费。