浅析村镇银行支农性弱化原因及其规制
金融是现代经济的核心要素，是具体时空条件下某一特定区域经济运行和发展的客观写照。从金融这一社会经济发展的催化剂和助燃剂着手，推动经济要素合理配置，繁荣地方经济，是促进区域经济社会发展的良策。我国农村地区金融领域，随着农业银行网点、业务以脱农入城为主题市场化改革的推进，长期被邮政储蓄和地方性农村信用社( 农村商业银行) 所把持，受制于政策环境、业务水平等多种因素，其服务不能充分满足服务三农的需要，成为农村经济发展中的短板。为促进这一问题的解决，破解农村金融发展困局，在人民银行和银监会的引导和推动下，村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社三种新型农村金融机构应运而生。
从2007 年全国首家村镇银行在四川南充开业，到2009 年全国村镇银行数量达到百家，再到2014 年突破千家。村镇银行，这一以支农惠农为特色的新型银行业金融机构正成为金融领域中一股越来越不可忽视的新兴势力。然而，在村镇银行数量上不断攀升，实力上不断增强的同时，作为其应然属性的支农性，在各家村镇银行身上却普遍出现了弱化甚至是缺失的情况。支农性弱化的现象直接威胁着村镇银行存在的合理性和必要性，影响了其生存和发展，值得引起关注，并需要通过合理方式加以规制。
一、村镇银行支农性弱化的表现
村镇银行的支农性，是指村镇银行设立于特定农村区域，以该区域农民为主要服务对象，以支持该区域农业生产为主要手段，以促进该区域农村经济发展为主要目标的属性。当前，村镇银行支农性弱化主要表现在以下几个方面：
( 一) 区位选择的偏差
根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行应当在特定县、乡的区域范围内提供服务。村镇银行一般采取的是区域地名加主发起行信息的命名方式，能够通过名称准确了解其区位选择和服务区域。通过对现有村镇银行行名的观察分析，笔者发现其区位选择有两大特点。其一，东热西冷。即村镇银行更倾向于设立在经济发展优势明显的东部，西部地区特别是自然条件相对艰苦的西部地区鲜有设立。以建设银行发起设立的27 家建信村镇银行为例，有20 家分布在东部地区，西部仅经济发展和自然条件较好的重庆和陕西各有一家。一个比较极端的例子是，在天津滨海新区的行政区域内云集了天津滨海扬子、天津滨海德商、天津滨海江淮、天津滨海惠民四家村镇银行。与之反差巨大的是西藏全区村镇银行的数量是1 家，青海省则是3 家( 数据截止2016 年2 月底)。其二，城多乡少。即村镇银行喜欢把网点设立在相对繁华的县级区域而不是在村、镇。以汇丰村镇银行为例，作为我国首家外资村镇银行的湖北随州曾都汇丰村镇银行开业时，物理网点位于作为乡镇级行政机构驻地的三里岗镇。而汇丰银行在此后设立的其它独立法人村镇银行，则大多倾向于设立于县域经济的中心县城。随州曾都汇丰村镇银行也通过设立支行的方式进行调整，不断向曾都区( 随州市政府驻地) 核心地段进军。深圳福田银座村镇银行的区位选择更能说明村镇银行对于城区优越区位的偏爱，该村镇银行位于深圳市福田区华强北地区的世贸大厦，与工商银行、农业银行和招商银行比邻而居，称之为村镇银行着实有些名不符实。
( 二) 业务定位的偏差
作为新兴农村金融机构的村镇银行经过批准可以从事包括吸收公众存款、发放贷款、办理结算等基础性的金融服务。村镇银行在实际经营中，往往把业务的重点放在吸收县域公众存款和服务规模型企业上，而忽视风险可控性差、资本回报偏低、业务开展成本高的三农金融服务。据当地居民反应，渣打和林格尔村镇银行在开办初期就已经出现了对农民只存不贷，热衷于服务大中型农牧企业的现象。相关数据显示，目前青海省唯一由省外资本发起的村镇银行青海大通国开村镇银行在其发放的贷款中也仅有约15% 发放给了农户和个人。在公众存款业务上，虽有存款保险制度保驾护航，且大多承诺上限上浮存款利率，村镇银行因其法人存在时间短、公众认可度低等原因，仍难与传统商业银行、甚至是本地的农村信用社相竞争。在经营中出现了，促销活动时存款业务虚假繁荣，过后存款余额迅速下降的现象。在办理结算业务方面，村镇银行往往需要借道于其主发起行，相对于既有金融机构在时间和成本上，并无优势可言。其推出的各种中间业务费率优惠，因其本身不掌握业务渠道和定价话语权，都转化为村镇银行本身的经营成本，增加了其运营负担。
二、村镇银行支农性弱化的原因
村镇银行支农性弱化的原因是多方面，不仅包括了村镇银行主发起行主观意志的多重性，支农性与商业性难以平衡的客观窘境，也与农业相关配套机制的欠缺息息相关。
( 一) 支农性与商业性难以平衡
村镇银行作为以服务三农为目标的新型金融机构，本身就具有支农性与商业性的双重属性。其一，村镇银行具备也应当具备普通金融机构的商业属性，这是其作为金融机构存在的充分条件。村镇银行依法开办，从事经营性金融活动，需要以盈利作为其存续和发展的基础，在区位选择和业务定位上做出逐利性选择由其商业性所使然。但是，村镇银行的商业性有别于其它商业性金融机构，其商业性应当服务于支农性。其二，村镇银行作为为解决农村地区金融资源匮乏，缓解金融排斥现象而特别降低门槛和准入条件设立的新型农村金融机构，支农性被视为其存在的必要条件。村镇银行的支农性有别于传统政策性金融机构，其支农性依附于商业性存在，且并不排斥在保证支农性之外进行商业性经营。
在过去相当长的时期内，我国的金融监管者对于金融机构的设立，尤其是在金融业中占据中心地位的银行业金融机构的设立制定了近乎严苛的准入门槛和条件，对资质的授予采取的是类似于特许经营的政策，社会资本想参与到银行业金融机构的创设中相对困难。村镇银行这类金融机构，得以以较低的注册资本金和相对宽松的股东结构设立来从事银行业金融服务，在某种程度上，是要求以其支农惠乡的特殊义务作为对价的。然而，支农性业务成本高，盈利的可期待性差，金融需求周期性、季节性波动明显需要商业性经营进行补贴与支持，设立在农村欠发达区域的村镇银行，商业性经营又面临缺乏信用优势、难以提供具有竞争性的差异化服务等挑战，想要兼顾支农性与商业性着实存在困难。
( 二) 主发起行意志的多重性
通过对现有千余家村镇银行主发起行的观察，笔者发现对于发起设立村镇银行热情较高是地方性城市商业银行和农村商业银行。除了在山东、湖南、云南等地相对集中的兴办沪农商村镇银行的上海农商银行为省级农村商业银行法人外，设立了多家新华村镇银行的马鞍山农村商业银行、银座村镇银行的台州银行、长江村镇银行的武汉农村商业银行、融兴村镇银行的哈尔滨银行，都属于发展良好的市域性银行业金融机构，这些银行位于金融业竞争激烈的经济相对发达地区，在当地金融市场面临强劲对手，进一步扩展业务难度较大，有着比较强烈的跨区域发展意愿，但受困于跨区域经营金融资质审慎许可政策的束缚，设立传统异地分支机构机会成本较高，有金融服务输出的需求却难以通过传统方式得到满足。村镇银行这一新型金融机构形式的出现，恰好给了此类市域性金融机构以较低的注册资本金、相对宽松的监管政策、较为自由的网点布局选择，迅速在本区域外多地展开经营的机会，满足了其跨区域发展的诉求。反观，具有物理网点全国性广泛覆盖优势的工商银行，在发起设立村镇银行方面就颇为谨慎。作为全国性股份制商业银行典型代表，在核心城市具有相当竞争力的招商银行，在村镇银行方面的建树，也鲜有耳闻。
同样面临网点覆盖不足，影响业务扩展的外资金融机构也是发起设立村镇银行的一股中坚势力。相较于国内资本设立的村镇银行多采取股份制经营的模式，外资银行更倾向于发起设立独资村镇银行，使其成为子公司，以便实现强有力的控制与扶持。以汇丰银行、渣打银行为例，其独资设立的村镇银行往往位于或靠近进出口业务需求强烈企业的聚集区域。村镇银行的经营，服务于其发挥全球一体化经营的优势，着重发展规模经营的外向型工商企业客户的区域整体性运营战略。发起设立村镇银行，更多的是出于品牌形象展示、业务扩展桥头堡作用的考虑。
( 三) 农业相关配套机制的欠缺
农业是国民经济的命脉，村镇银行通过支农惠农，促进三农问题解决的着力点应当是通过金融介入，推动农业持续发展。然而，当前我国农业发展中相关配套机制的欠缺，使得投资农业风险无法得到有效的分担和规避，导致村镇银行空有支农热情，在实际经营过程中却常常因风险控制而裹足不前。
首先，农业贷款缺乏可靠的担保。在过去相当长的一段时间内，因农业生产者大都缺乏稳定且有效的抵押物，村镇银行涉农贷款多以一位或多位保证人的保证为担保。这种担保形式存在实现担保费时费力等显而易见的缺陷。近期，人民银行、银监会等多部委联合印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，在全国多地试点以农民所承包农村土地的经营权作为抵押物，以便利涉农贷款的发放。但该种担保形式，如发生债务违约，作为抵押物的经营权，在农村土地经营权流转市场并不健全的情况下，也存在着交易程序复杂，标的难以变现，债务清偿困难的现实问题。
其次，农业经营风险分担机制的欠缺，也在一定程度上影响着村镇银行支农性特点的发挥。农业生产相较于工商业、服务业，回报周期较长，受自然因素影响大，不可预测因素多，投资收益不稳定，属于高风险的投资领域。然而，农业生产尤其是粮食生产，是关系到国民经济安全的关键性问题，是一国经济发展中必须解决好的问题。为促进资本进入农业生产领域，维持农民从事农业生产的积极性，世界上许多发达国家都通过政府的引导与支持建立起农业保险机制，来分散农业生产中的风险，保障农业领域资本获得可期待的利益，实现农业生产的可持续发展。当前，我国以种植业保险为主的农业保险已经在各粮食主产区铺开，但其由财政补贴委托商业性保险公司运作的模式却屡受诟病，参与其中的保险公司也缺乏开发农业保险的兴趣和动力，导致现有农业保险覆盖面窄、保障水平低，不能适应农村经济发展需要，使得包括村镇银行支农性贷款在内的社会资本进入农业生产依然风险难测，影响了村镇银行通过支农性业务支持农业发展，带动农民增收，激活农村经济作用的发挥。
三、村镇银行支农性弱化的规制
督促村镇银行发挥其支农性职能，不仅要从监管入手，强化其主观上履行支农性义务的责任感和使命感，还要客观上为其发挥支农的主观能动性，提供必要的保障机制。
首先，银监会等监管机构应建立完善且切合实际的村镇银行支农性考核评价机制，从区位选择、业务定位、服务对象等方面多维度考察村镇银行支农服务水平。把支农性与审慎性经营作为村镇银行同等重要的基础性评价要素，从主观上强化村镇银行支农意识。同时应建立村镇银行退出机制，对于怠于行使支农性职能，不能体现其支农惠农特色，偏离其服务三农定位的村镇银行，要坚决将其驱逐出村镇银行的序列。
其次，包括农地抵押交易市场、农业保险在内的农业配套服务机制也应当被完善，使村镇银行能够在风险可控的情况下，充分发挥其支农性职能，保障其自身业务的可持续发展，实现其通过金融手段促进农业发展，改善农民生活，破解农村发展难题的设立目标。
总之，村镇银行只有坚持支农性特色，围绕支农惠农作文章，发挥好服务三农的作用，才能走出一条符合自身定位的差异化可持续发展道路，屹立于经济大潮之上，不被历史所淘汰。