浅析农村集体土地所有权性质及其变革路径

一、农村集体土地所有权的性质

作为社会主义生产资料公有制的表现形式之一，农村集体土地所有权实现耕者有其田的公有理想，完成了对农村居民的社会保障供给的任务。我国《宪法》第10条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《民法通则》体现《宪法》精神和原则，在第74条中规定了劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等;集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《物权法》第59条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：

(一)土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包。从法律规范中可推知，农村集体所有权主要就是法律规定属于集体所有的土地。学理上对农村集体土地所有权的性质问题，主要有以下几种观点：第一种观点为法人所有权说。认为集体土地所有权类似于一种法人所有权，其要点是将集体视为一种法人，集体土地便是法人财产的一部分，集体土地所有权便是一种法人所有权。这实际上是以现代法人制度来解释目前农村集体土地状况;第二种为新型所有权说。这种观点将集体视为一种新型民事主体，是继自然人法人非法人团体之后出现的第四类民事主体，而集体土地所有权也就成为一种新型的所有权类型;第三种为新型总有说。这种观点认为目前我国农村的集体土地所有权状态类似于日尔曼法上的总有制度但又不同于该制度，王利明教授称之为特殊的共有。笔者认为，新型总有权说比较合理。近代以来，作为民事权利之一种的所有权的观念性的创立，使得所有权与用益物权分属不同的主体才成为可能，此时占有与本权可以分离。于是，所有权的内容发生了分化，物的使用价值以使用权或利用权的形态归属于物的利用人。

总有是源自于日尔曼法的一种土地团体所有权，其概念为德国学者基尔克所首创。日耳曼时期，耕地属于氏族团体所有，但并不由团体统一使用，而是分配于成员耕作。团体拥有、管理土地，而成员使用、经营土地。其耕地所有权与用益物权一分为二，统一于总有之中。在我国，集体土地所有权与用益物权也是分离开来的。新型总有权制度与我国农村集体土地所有权的实际比较符合。此外，应注意到的是，所有权的性质首先在于其整体性。所有权不是占有、使用、收益、处分等各种权能在量的总合，而是一个整体(浑然一体)的权利。所有权既具整体性，故不能在内容或时间上加以分割，在所有物上设定用益物权或担保物权，不是让与所有权的一部，而是创设一个新的、独立的物权。我国法律也规定，农村集体土地所有权的行使方式是集体制。而作为农村居民，是集体组织的成员，其行使所有权的方式是村民组成的家庭通过集体组织或村民代表。这种家庭成员身份与我国城乡双重户籍制度相适应。

农村居民享受所有权权能及其收益的方式是家庭承包经营权。农地所有权继续由集体拥有，维护了土地公有的政治诉求;赋予农地承包人充分的使用权，一改以往盖由集体行使土地使用权，农民仅为集体劳动的体制成员。农村土地承包法赋予本集体经济组织家庭农户的农民长期而有保障的土地使用权。其第26条规定，承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。从所有权的抽象意义上理解，村民即是集体土地所有权的主人，也是集体土地用益物权的主体。所有权主体与用益物权主体，在权利的存在状态中混为一体。而村民的集体土地承包经营权的权利来源既非与集体组织即集体土地所有权主体的合同形式，也不是国家授权其取得，而是村民与国家政府部门通过土地承包经营的行政合同关系获得集体的用益物权。

农村土地承包法32条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。该立法意图是赋予农村土地承包经营权以资本的方式进行市场化。根据物权法定原理，用益物权可否再设定他物权，就是一个疑问。我国农村集体土地所有权制度的性质，是村民身份确定的家庭用益物权与集体所有权的整合。农民依据其户籍，取得集体土地承包经营权，同时，又以其村民身份，获得集体土地所有权的成员权。这种权利状态，在其法律结构上，其类似于建筑物区分所有权中的专有权(所有权)、共有权和成员权(社员权)。所有权制度是基本权利制度。在民法的利益衡量中，基本权或宪法性权利优先于普通民事权利考量。因为前者负载了宪法的基本价值，体现了民主自由的社会理念和精神。因而，村民的土地用益物权性质的承包经营权，应属于所有权的范畴。利用土地所有权的保护制度保护村民的集体土地所有权以及农民土地承包经营权无法得到合理的法律解释。

二、农村集体土地所有权制度的缺陷

(一)集体土地所有权的社会保障功能缺失

我国对农村土地的政策一直是执行土地换保障的政策。农村土地制度与农民的社会保障作用保持一致性。土地作为社会保障的替代物为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障从而成为维护社会稳定的一个重要因素从这方面看因土地调整而形成的个人化农地制度有一定的合理性。农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用。而农户与土地之间的权属关系不是农民个体与土地所有权和使用权的关系。在现在我国社会保障体系关注于城市居民的时候，社会保障制度并没有覆盖整体农村居民。如城市人口的工作退休实行年龄限制，而农民没有退休年龄限制。这个反应在劳动合同法规定的劳动关系与劳务关系的区别方面最为明显。但在现阶段，众所周知的事实是失地农民越来越多，但其所得的失地补偿甚少，以及其他社会生活保障均没有很好的处理得当。

首先，农村集体土地所有权虽然在名义上拥有占有、使用、收益和使用四项权能，但其实际上是一种被限制的权利。国有土地可以直接以出让的方式进入市场流通，而集体土地的对外转让却有着严格的法律限制，其入市甚至要先转为国有土地。可以说，与国家土地所有权主体明晰及其个体化产权制度相比，集体土地所有权主体处于国家土地所有权主体控制下的从属状态。集体作为国家权力在乡村社会最低层级的代表人或代理人，理应享有相应的乡村社会治理权，其中包括代为国家收取农业剩余产品，完成各项政策在农村的推行与实施等。其次，我国农村集体土地所有权法律规定由集体来行使，该一权力的行使，使农民退位至被管理人身份，而集体升格为管理人身份，二者之间的地位出现显性不平等，农民实际上对土地没有法律上直接使用的权利，导致农民其实不仅不享有所有权，也不享有使用权。国外很多国家实行土地私有制，土地被政府征收，其补偿价格以市场价来计算，土地所有者与政府之间很少有纠纷。在我国这种实行土地公有制的国家，土地被征收时的补偿标准很难清晰。地方政府往往采用命令的方式征收农民的土地，用行政手段对农民的意志进行直接强制。虽然《物权法》第42条第2款要求在征收农民土地时，除了补偿农民的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费用外，还应当补偿被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，这较之前的法律有了重大的进步。

但在具体实施过程中，政府补偿给农民的价格与其转让土地的价格之间有着巨大的差距，致使我国现阶段相当一部分的群体事件与土地征收补偿不合理有着直接的关系。政府强拆的理由是所谓的公共利益，在笔者看来，此种利益不过是地方政府的利益而已。地方政府正是利用了集体土地产权不清、征地制度不完善等特点，大量吞食农村集体土地，并从土地征收和农转非的过程中获得了巨大的增值收益。在土地征收收益的分配上，农民完全处于弱势地位。农民对集体土地没有充分的话语权，使得农村集体土地所有权的社会保障功能缺失。

结语

土地所有权制度关系着国家的稳定，国家对此制度的设计应尽可能完善。私法中物权意义上的农村土地所有权制度的建立应以所有权理念为视角，而不能以所有制理念来代替。此外，无论是对我国农村集体土地所有权的性质进行改变而使其变为国家所有，还是在现有制度基础上的完善，都应明确其民事主体，保证其主体不再处于虚位状态，使农村土地所有这种我国特有的、具有本土化根基的土地制度更好地发挥其社会权能。