中外合作办学省级政府教育统筹试点实施情况调研报告
摘要：课题组通过调研发现，虽然中外合作办学省级政府教育统筹各试点仍存在一些融合与适应问题，但中外合作办学对各试点改革的推进作用大，主要体现为：一是通过试点推动设立了一批办学起点高、合作基础好的项目；二是初步理顺了政府与学校、社会三者之间的关系；三是推动了中外合作办学管理模式的改革，为高校内涵式发展奠定了基础：四是通过试点加强了政府的政策与资金扶持力度，推动了制度创新。存在的问题主要包括：政府管理定位不清晰，缺少整体规划；相关机构间缺少统筹协调，政策执行力度不够：政府未能充分发挥对中外合作办学的调控与引导作用；缺乏有效的监督机制与第三方评价组织：资金难题难解，经费筹措机制有待进一步改革。
关键词：中外合作办学；省级政府：教育统筹
中图分类号：G646
一、调研的背景
截止到2013年，国内由教育部审批和复核通过的中外合作办学机构和项目930个，由省级政府和教育部门审批并报教育部备案的中外合作办学机构和项目1049个，全国共计1979个。从中外合作办学的领域来看，除义务教育和军事、政治、宗教等方面外，涉及其他各个办学领域；从办学规模来看，据不完全统计，目前各类各级中外合作办学在校生约55万人，其中高等教育阶段在校生总数约45万人，占全日制高校在校生规模的1高校4%，高等教育阶段中外合作办学毕业生人数达150余万。
按照《条例》及其实施办法的规定，外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构或项目的活动，适用合作办学条例。《条例》强调合作双方必须在办学条件、管理、教育教学等方面开展实质性合作，如果没有实质性引进外国教育资源，仅以互认学分等方式与外国教育机构开展的项目，如一般的校际交流项目、外国大学预科班、双联学位、引入外国高校课程等，均不属于中外合作办学的范畴。“省级政府教育统筹”则是我国教育管理体制改革的重要内容，是国家教育体制改革试点的三个基本领域――专项改革、重点领域综合改革和省级政府教育统筹综合改革之一。《教育规划纲要》提出，“要加强省级政府教育统筹责任，统筹区域内各级各类教育，强化省级政府的统筹实施职能”，通过省级政府对全省各市县、各部门的宏观协调和对各种教育资源的统筹配置，促进各省城乡、区域和各级各类教育的协调发展。
二、“中外合作办学省级政府教育统筹”试点取得的成效
从2013年1月以来，为了充分了解试点改革实施情况，“中外合作办学”课题组对各试点单位的改革方案、保障机制、配套措施、试点成效等方面进行了考察，并对北京、广西等部分试点单位进行了实地调研。课题组通过发放、回收“中外高校合作办学试点改革模式调查问卷”，并先后召开3次试点机构或项目负责人座谈会，收集了翔实的数据，总结了各单位开展试点以来的改革情况。
此次“中外合作办学省级政府教育统筹”试点主要由北京市教委、上海市教委、浙江省教育厅、广西壮族自治区教育厅和云南省教育厅5个单位承担，试点所涉及的教育部门无论从经济发展还是地域分布来看，都具有一定的代表性。在试点项目中，各地方教育部门立足本地区的具体条件和办学特色，形成了适合自身发展的合作办学模式，虽然部分试点单位仍存在一些管理与制度上的适应问题，但总体而言中外合作办学对各试点改革的推进作用表现显著。就取得的普遍性成果来看，主要包括以下几个方面：
1高校推动设立了一批办学起点高、合作基础好的机构和项目
2.初步理顺了政府与学校、社会及中介组织之间的关系
相对于常规的教学管理而言，中外合作办学机构或项目的管理更为复杂。我国以前的教育管理格局是“管、办、评”三位一体，政府既是政策的制定者，又是学校的举办者，同时还是评价者。本次试点的几个单位着重对教育行政管理体制进行了有益的探索，重构了政府、学校、社会及中介组织之间的相互关系，在教育管理上构建了“政府管、学校办、社会评”的新格局，在中外合作办学认证体系上初步形成了“管、办、评”三分离的有效运行机制。通过构建适合各校中外合作定位、目标和特色的管理体制机制，实现了资源整合、理清思路等既定目的。 通过实施深入的管理体制改革，各试点单位基本实现了管办分离的目标，为形成服务型政府奠定了基础。各单位通过改革管理体制，以教学单位为依托，完善项目管理、教学管理、学生管理“二三位一体”的管理体系，充分发挥出市场、社会在整合教育资源、提高资源利用效率等方面的优势，推动合作办学机构的规范化与高效化管理，为我国深化政府管理模式改革提供了可供借鉴的思路。
3.推动教学模式改革，为高校内涵式发展奠定了基础
建设国际一流的大学，关键在一流的师资、一流的学生、一流的培养模式和课程体系，而要真正做到一流，需要在办学的体制和机制上开拓创新。通过由政府通过政策倾斜和资金支持鼓励学校在办学模式、招生办法、教师聘用、课程体系、培养模式等方面积极探索和创新，给予先行先试的优惠，各学校在教师队伍建设、课程资源开发、课程体系构建、教学理念更新和教学实践创新等方面都有很大的改变。从整体情况来看，各高校在中外合作办学新模式方面进行了有益的探索和实践，并通过试点引进了境外的优质教育模式，包括办学理念、教学与管理方法、专业与课程，提升了国际化办学水平，为高校内涵式发展奠定了基础，推动了区域经济发展。
4.推进学校制度创新。加大了政府政策配套与资金扶持力度
中外合作办学机构在办学初期，行政制度与管理模式大都套用公立高校，在前期建设阶段，这种模式或许还能发挥一定作用，但随着中外合作办学朝着深层次方向的发展，原先的制度与模式越来越暴露出机构臃肿、管理理念滞后、办事程序繁杂、管理职能交叉等问题。此次各单位的试点着重关注了学校行政管理制度改革，在普通高校行政管理模式的基础上摸索并逐步形成自己的独特经验，在行政管理工作中采取职能制与层级制结合的管理方式，以层级制为基础，在每一层级上进行职能分工。这种直线职能结构形式加强了对水平层次领导部门的协调领导，同时，每个部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他部门的监督和指导。
在政府政策配套与资金扶持力度方面，各地方教育部门在严格遵守国家各项外交外事政策法规的前提下，充分挖掘政策空间，勇于改革创新，积极争取国家和省级政府的政策支持，在可能的范围内，制定出台对中外合作办学倾斜、有利于试点项目实施的政策规定。在资金统筹上，一方面尽可能争取在年度预算里逐年增加对教育国际交流的投入，获得教育部与各省级政府的资金支持；另一方面积极争取国家各部委的相关项目或将项目纳入国家计划，尽力争取国家项目资金经费的支持，为中外合作办学可持续发展打下良好的基础。
三、“中外合作办学省级政府教育统筹”试点存在的问题
中外合作办学试点项目在近些年的发展中积累了许多宝贵的办学经验，逐步走上了高水平、示范性的发展轨道，这些进步与发展是主要的。同时，在办学过程中，由于区域发展不平衡、政策制度不完善等因素影响，中外合作办学发展仍面临一些问题，其质量标准和保障机制等都需要进一步加强。各试点在今后需要展开大胆的改革探索，推动人才培养国际化在范围和形式上有更大的突破，积极提高人才国际化教育改革的广度和深度。
1.政府管理定位不清晰，缺少整体规划
对政府在中外合作办学中的角色定位，据“中外高校合作办学试点改革模式调查问卷”数据显示，有24.4%的受访者认为应减少政府对中外合作办学不必要的行政干涉；有47.1%的受访者认为，应由政府牵头引入和监控国外优质教育资源；有58.8%的受访者认为，政府应制定专门政策对引入资源进行规划及指导（见表1）。
目前，我国政府对中外合作办学项目的监管虽然涉及审批、行政管理、资金等多个方面，但管什么、怎么管，特别是如何发挥自身在中外合作办学中的规划和引导功能，尚缺乏足够清晰的监控范畴和管理定位。如何进一步理顺管理权与组织权、目标引导与绩效管理、过程控制与结果导向等基本关系，是我国政府在中外合作办学中所需思考的重要问题。
2.相关机构间缺少统筹协调，政策执行力度不够
中外合作办学的政策执行是一个复杂且具有高度权变性的社会活动，从政策执行复杂性的研究向度来看，由于我国幅员辽阔，不同区域、部门的具体情况差异巨大，加之我国教育政策执行依靠行政机制、教育行政管理体制层次设置过多、延伸性政策出台不够、缺乏跨部门合作等种种问题，使得部分教育政策始终止于文本层面，教育政策执行整体而言缺乏力度。
按照《条例》及其实施办法规定，中外合作办学项目的审批和监管需要法律、税务、金融、外事等多个部门共同协调配合，但目前除了教育行政部门外，其他部门显然并没有将中外合作办学的管理当作自己的份内工作。审批和监管责任最重的教育主管部门，也缺乏既懂教育管理，又懂相应层次教育政策和相关外事规定的专业人员，这是政府在中外合作办学中所需思考的重要问题。
3.政府应发挥对中外合作办学学科布局和专业设置的调控与引导作用
在中外合作办学过程中，不同中外合作办学机构理应形成自身不同的办学目标，构建学科专业的多元化、多层次格局。然而，从我国目前中外合作办学的学科分布来看，现有的合作项目主要集中在金融、管理、语言、信息及工程技术等实用学科上，这种现象既反映出当前经济发展对此方面人才的需求，也反映了中外合作办学的整体布局存在着趋利性和盲从性。
4.缺少有效的监督机制和独立的第三方评价组织机构 在审批期正确判断待引进国外教育资源的优质程度，在办学期间定期对合作办学过程进行监督评估是合作办学项目能够可持续发展的重要保障。但到目前为止，在我国尚未看到有特别详尽的相关监督评估体系的出台。教育部门在对合作办学项目的入口准入和日常的审批、评估过程中多凭工作人员的主观经验，缺乏评估的可信度和有效性。
5.资金问题难解，中外合作办学经费筹措机制有待进一步改革
长期以来，我国政府一直承担着教育投资的主体角色，政府部门的大力支持为中外合作办学的初期发展奠定了坚实的基础，但是从教育发展的趋势来看，政府不可能永远充当教育投资的主体。虽然目前部分中外合作办学机构已基本可以实现收支平衡，但资金问题依然是困扰学校发展的主要难题，能否解决自身发展所需的资金来源始终是中外合作办学保持可持续发展的一大隐忧。
四、“中外合作办学省级政府教育统筹”试点未来发展的政策建议
我国的中外合作办学正处于一个由粗放型向质量型转变的关键期，这既是国外优质教育资源进入国内教育领域意愿不断增加的战略机遇期，又是中外合作办学困难与问题日益暴露的矛盾凸显期。积极发挥教育主管部门的宏观调控与引导作用，加大教育政策扶持力度，通过简政放权鼓励学校进行机制体制改革，建立完善的管理、监督体系和独立的第三方评价组织机构等，对推动合作办学的良性发展无疑具有重要的现实意义。
1.及时修改完善《中外合作办学条例》及实施办法
我国关于中外合作办学的《条例》和实施办法是在大约十年前制定和发布的，在过去的十多年里，我国教育改革和发展的外部环境和内部要素都发生了巨大的变化。我国高等教育已经从精英教育阶段发展到大众教育阶段。随着教育环境的深刻变化，《条例》中不可避免地出现了一些不合时宜的条款。为了进一步完善我国中外合作办学监督机制，加强和规范监督工作，教育部有必要牵头对现行的《条例》进行修订，对条例实施办法的有关规定予以细化。以适应时代发展的需求。
2.转变传统管理者观念，树立监管型、服务型政府的角色
政府部门在对中外合作办学机构的管理上，需转变传统的管理者观念，树立监管型、服务型政府的角色。政府作为监管者，应重点解决信息不对称问题，在准入环节上为学校提供国外教育资源的资质认证服务，进行质量把关。对于我国急需的新兴专业和稀缺学科，特别是那些投资大、办学周期长、市场吸引力较小的基础性学科，国家应制定相应的优惠政策，进行必要的资金扶持：对于中西部和经济欠发达地区，政府也应进行适当的政策倾斜。政府作为服务者，应积极提供相应的服务平台，促进各方的良好沟通，解决合作中出现的各种矛盾；政府部门应定期对办学机构进行评估和审查，对收费过高或不符合招生条件的办学项目予以及时纠正，并通过追责机制加以处罚。
3.加强对新项目的批准把关，对已开展的合作项目进行全面审查
由于历史原因，我们对于部分已批准的中外合作办学项目的实施情况还缺乏深入的了解。因此，建议可由省级政府牵头，协调法律、金融、财税、外事等部门，展开一次全面的摸底调查研究，检查各中外合作办学机构在学生管理、资金使用、教师资质和项目运转等方面的情况，并在此基础上建立符合地区情况的办学质量评估体系和办法，定期、动态地评定出办学状况等级并予以公示。
中外合作办学新项目入口质量认证环节的完善则主要是通过加强依法审批和定期复查，就我国目前主要依靠审批的监管程序而言，监管尽量应向审批前延伸。相关教育部门一方面要加强对相关国外教育资源在师资、课程、专业等方面的审查，保证引入资源的优质性。同时，教育部可通过驻外使领馆收集整理国外大学的相关资料，建立常态化的教育质量评估与认证体系，对具有合作意愿的国外教育资源进行资质认证。相关评估结果虽不一定强制要求审批机构或大学认可，但可作为审批和认证的参考。
4.省级政府应加大政策扶持力度。通过简政放权推动学校探索新体制
我国的中外合作办学起步较晚，大多数中外合作办学机构在改革中都是“摸着石头过河”，这就需要省级政府进一步研究和明确相关支持政策，通过简政放权支持中外合作办学机构和项目在办学层次、办学主体和运行机制上突破限制，鼓励地方进行中外合作办学新模式的探索。
在经费筹措机制上，应改变我国传统南政府进行投资的一元体制，鼓励中外合作办学机构先行先试，积极拓展资金筹措渠道，探索政府、企业、社会等多元的投资模式。如可借鉴德国职业教育模式，由高校以“订单式”的模式为企业培养对口人才，来换取其对学校的投资；或通过产学研合作，以技术入股或共建产业园区的形式实现学校人才培养和企业寻求利益的双赢。在政策扶持力度上，政府部门应加大对高校合作办学的支持，如：对外可建立教育国际合作与交流驻外国工作处，在相关国家不定期举办教育推介会，为国内高校与国外的各级各类学校建立校际交流关系，形成国内优质教育的辐射作用；对内可与各级地方教育部门进行积极沟通，给予各省中外合作办学本科及以下审批权，并通过不进行实质性备案调动高校的积极性，引入更多优质教育资源。
5.构建完善的管理监督机制和独立的第三方评价组织
选择什么评价体系牵扯到受评价对象的下一步行动。从外部监督的角度进行评价，可以弥补传统的政府自己评估自己的缺陷，对政府形成一种外部压力，迫使政府部门对自身职能的缺陷进行反思。而作为独立组织的第三方评价不仅可以从机制上保证评价结果更具客观性和公正性，其组织本身也因具有人才、理论和学术上的优势而有利于在决策中规避风险、减少工作偏差，提高政府职能体系的科学化水平。
中外合作办学由于每个试点单位的运作模式不一，且还在不断摸索的过程中，在监督与评估的方法和标准上不应简单地搞趋同化。中外合作办学的教育教学有其特殊性，在监督与评价过程中不仅应体现高等教育的共性，更应结合各自学校的独特性，在监管模式和评估体系上要有所区别：一方面，中外合作办学必须尊重自身的发展规律，形成符合自身实情并具有特色的管理与考核体系；另一方面，对于中外合作办学项目来说，在监管模式和评估体系上应体现出“本土化”与“为我所用”的要求，既不崇洋媚外，盲目照搬照抄国外模式，又不同步自封、闭门造车。此外，从国内现状来看，在监管体制的设计上需要赋予相关主管部门更大的自由裁量权，我国幅员辽阔，但行政资源有限，过于严格细致的监管体制最终必将流于形式。