国际“穿透式”监管理论的发展和实践对我国的启示
摘 要：近年来，我国金融业高速发展，跨行业、跨市场的交叉性金融产品爆发式增长，使得信贷市场、债券市场、股票市场之间的风险传递增加，凸显出现有金融监管体系与金融发展的不适应性。通过“穿透式”监管，消除监管真空、监管重叠和监管套利，有效防范和化解系统性金融风险已成各方共识，但在具体执行中还存在一些困难和问题。本文对国际主要经济体“穿透式”监管理论的发展与实践进行了梳理，并对我国“穿透式”监管体系提出了建议。
关键词：“穿透式”监管；金融监管体系；系统性金融风险
中图分类号：F832.2 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2018（2）-0064-03
一、“穿透式”监管的理论基础
所谓“穿透式监管”，就是指透过金融产品的表面形态，看清金融业务和行为的实质，将资金来源、中间环节与最终投向穿透链接起来，按照“实质重于形式”的原则甄别金融业务和行为的性质，根据产品功能、业务性质和法律属性明确监管主体和使用规则，对金融机构的业务和行为实施全流程监管。穿透式监管的提法由来已久，主要是由功能监管理论和行为监管理论衍化而来。
20世纪90年代，针对美国金融业分业监管的体制，哈佛大学商学院默顿教授第一次提出通过功能监管理论解决其固有缺陷。他认为，随着金融业的日益发展，金融机构开展业务的范畴日益增加，由此产生了金融监管的空白地段以及相关金融监管套利的问题。要解决这一困境，可以对现有监管主体的范围按照不同产品的属性以及开展业务的特征进行整合，通过确立相对统一的监管规则，有针对性地对跨行业、跨市场的金融产品和业务进行规制，从而减少了因重复监管而产生的监管漏洞，有效遏制监管套利。
同一时期，针对金融机构审慎性风险和机会主义行为，英国经济学家泰勒提出了针对系统性风险的审慎监管和金融机构机会主义行为的合规监管“双峰”设想。他认为在金融市场上，不论是何种形式的行业设置，其本质区别应当是其所作出的行为本身。通过对金融机构行为模式的监管，以达到防范系统性金融风险、促进金融市场健康长效发展的作用，因此被称为行为监管理论。
因此，无论是功能监管理论还是行为监管理论，都想要突破金融监管桎梏的藩篱，填补监管空白，维护金融稳定。为实体经济的健康发展提供强有力的支撑，就需要结合上述功能监管和行为监管理论，采用穿透式监管模式对金融机构的业务和行为实施全流程监管。
二、世界主要国家“穿透式”监管的实践
（一）美国。作为世界上最早出台相关法律规定的国家，美国尽力将穿透式监管应用至多部法律法规当中。1940年，美国国会通过了《投资公司法》，其中第2（a）28条就规定了“看穿条款”（Look-through Provision）：如果某一投资公司持有第3（c）（1）条下基金10%以上份额，则该投资公司所有受益人也被计入合格投资者人数限制。
2010年7月，《多德―弗兰克法案》（Dodd-Frank Act）的出台，对美国后金融危机时代的金融监管提出了新的要求。设立金融稳定监督委员会（FSOC），对美联储、消费者金融保护局、联邦存款保险公司、财政部、证券交易委员会、商品期货交易委员会等多部门进行统筹协调，维护金融稳定。同时成立金融研究办公室，专门为FSOC提供相关金融支撑（如每年金融机构压力测试的数据等）；通过法案扩大了美联储金融监管的权利，不仅对社区银行全权监管，同时对所有可能对金融市场稳定产生影响的大型银行类金融机构、金融控股公司、对冲基金、证券机构、保险公司等机构进行全方位监管。
（二）英国。2008年金融危机后，英国对金融监管也开始了强有力的改革，发布了《2009银行法案白皮书》《改革金融市场白皮书》《金融监管新方法：改革蓝图》等一系列法律法规。将原先金融服务管理局（FSA）分拆成英格兰银行内部审慎监管署（PRA）和金融政策委员会（FPC）两个机构，分别执行宏观审慎和微观审慎职能，对金融市场进行全方位的监管。
从P2P的监管来看，英国FCA发布的《关于通过互联网众筹及通过其他媒介发行非易于变现证券的监管方法：对于CP13/13的反馈说明及最终规则》中就有涉及到穿透式监管的规定。其中，PS14/4确立了对P2P网络借贷进行监管的基本原则和方法，建立了七项基本监管规则。监管当局要求所有P2P网贷平台必须明确告知消费者其商业模式及延期或违约贷款评估方式等信息，同时网站和贷款的细节被归为金融推广纳入监管，网络借贷平台要定期向FCA报告相关审慎和财务状况、客户资金、客户投诉情况、上一季度贷款信息等。
（三）欧盟。2010年欧盟率先通过《泛欧金融监管改革法案》，将欧洲系统性风险管理委员（ESRB）和欧洲金融监管者体系（ESFS）作为欧洲各国金融监管机构的高层协调者，由欧洲中央银行进行统一监测整个金融体系的运转和监控。
从发达国家的实践经验来看，美国、英国、欧盟都通过建立高位阶的中央监管机构，采用穿透式的监管方式对金融机构的业务和行为实施全流程监管。一方面，强调宏观审慎管理机构与微观审慎监管机构的信息合作，将相关领域的各个环节穿透链接起来。如建立欧洲系统性风险委员会（ESRB）同欧洲其他成员国中央监管机构之间的政府间信息蹉商机制，将分散的金融监管信息集中起来提供数据支撑；另一方面，也加强了欧洲各国间的互联互通和金融监管协作，如意大利成立金融稳定委员会，由经济与财政部联合中央银行对商业银行、证券、基金、保险等多家金融机构跨市场、跨行业的金融产品及相关业务活动进行强有力地全覆盖监管，防范交叉性金融风险的发生，现对金融市场的常态化监测和有效监管。
总体来看，穿透式监管在各国监管实践中已初现雏形，针对当前各国金融监管模式所存在的缺陷提出了有效的解决手段，对世界上绝大多数国家的金融领域，尤其是时下火热的互联网金融领域监管，都有着重要的理论研究和实践价值。 三、我实施“穿透式”监管的必要性和“穿透式”监管的原则
（一）我国实施“穿透式”监管的必要性。市场乱象凸显穿透式监管的必要性。近年来，在资产管理市场出现了一些具有交易结构复杂、交易链条较长、信息不透明等典型跨市场、跨行业特征的新业务模式。从当前分业监管的模式看来，虽然这些新业务模式都符合法律规范且风险可控，但是纵观全局，其在资产、市场、信息公开等环节都难以达到监管要求，导致市场乱象频繁发生，引发交易风险。
互联网金融发展对穿透式监管的需求。与目前我国分业监管模式不同的是，互联网金融本身存在的道德风险、资金流动风险、行业链条风险等让互联网金融天然地就带有混业监管的特点。因此，随着互联网金融的发展，打破互联网金融经营过程的层层壁垒，降低互联网金融的风险，就迫切需要进行穿透式监管。
混业经营发展趋势对穿透式监管的需求。在混业经营发展的市场环境下，各监管机构“自扫门前雪”的情形往往导致缺乏必要的协作机制，从而致使资本在杠杆作用下产生泡沫，资金在市场上的流动急负风险，从而扰乱金融市场秩序，逃避监管。
综上所述，不管是资金“脱实向虚”、以钱炒钱，还是大量结构化产品通过互联网金融绕道进入高风险行业和领域，都凸显出加强金融监管、弥补监管短板的紧迫性。因此在目前分业监管不变的大背景下，可以通过穿透式监管的方式打破监管的多重标准，填补监管空白，防范系统性金融风险的发生。
（二）“穿透式”监管的原则。“同一”原则。“穿透式”监管需要一个“同一”标准，即对同一行为有同一对待，对不同领域间的相似业务要探究其本质属性，从事实质相同或类似业务时要遵从相对统一的监管标准，从而降低系统性风险。
功能监管和行为监管相结合原则。功能监管的实质是对现有监管主体的范围按照不同产品的属性以及开展业务的特征进行整合，通过确立相对统一的监管规则（即“打破身份标签，从业务本质入手”）。而行为监管则更多关注重点金融机构行为模式本身。因此，需要将二者结合起来，以达到金融市场全方位监管的最优成果。
防范金融风险与服务实体经济相结合原则。金融监管的核心，就是要多管齐下达到防范系统性金融风险、加强金融监管协调、服务实体经济的目的。因此，“穿透式”监管需要将防范金融风险与服务实体经济结合起来，促进金融稳定健康发展。
保护金融消费者权益原则。在互联网金融交易过程中，消费者不仅面临各类交易信息如身份信息、账户信息、资金信息等个人隐私被盗取、恶意泄露等可能，而且还存在着被勒索、被欺诈的风险。所以在对金融机构进行监管的同时加强金融消费者合法权益的保护，筑牢金融信息安全的防线。
四、启示及建议
（一）健全法律制度体系。要构建穿透式监管的法律制度体系，首先应当加强法律顶层设计，通过进一步完善配套法律制度，明确跨市场行业的监管主体，制定对应的监管规则，落实金融监管部门的监管责任，建立健全问责机制，让监管真正“长牙齿”。其次，参考美国功能监管理论的内涵，穿透金融产品和金融业务的表象制定相对统一的监管标准，最大限度地消除监管套利。
（二）加强微观审慎监管和宏观审慎监管相结合。微观审慎监管的目的在于控制个体金融机构或行业的风险，保护投资者利益；而宏观审慎监管的首要任务就是防范和化解系统性金融风险，维护金融稳定，促进实体经济的稳定健康运行。因此，穿透式监管应当将二者有机结合起来，达到最优监管效果。
（三）强化全流程监管。穿透式监管的关键在于打破传统金融行业的层层阻隔，穿透金融服务的表征，彰显金融服务实质，将资金来源、中间环节与最终投向穿透联接起来，明确对于跨市场金融产品和服务的监管规则。因此，需要强化对金融机构的业务和行为全流程监管，填补监管短板，防止监管套利，实现金融风险监管的全覆盖。
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The Enlightenment of the Development and Practice of International
“Penetrative” Regulation Theory to China
Research Group
Abstract： In recent years， China’s financial industry has developed rapidly， and crossed financial products that cross industries and markets have increased explosively， which increases the risk transmission among the credit market， bond market and stock market， and reveals the inadaptability of the current financial regulatory system to the financial development. Eliminating regulatory vacuum， regulatory overlap and regulatory arbitrage by “penetrative” regulation and effectively being on guard against and dissolve the systemic financial risk is the common view of all parties， but there still exist some difficulties and problems in practice. The paper reviews the development and practice of the “penetrative” regulation theory of international major economies， and puts forward suggestions on China’s “penetrative” regulatory system.
Keywords： “penetrative” regulation； financial regulation system； systemic financial risk