焦作经验对我国财政改革的启示

1 焦作财政改革概述

焦作是一个以传统重工业为经济支柱的中型城市。1997年，国家下令关停重污染的五小企业，对地方企业税收依赖很强的焦作财政也开始捉襟见肘。1998年，随着全国性的经济结构调整进入高潮，围绕地方财政的种种矛盾在焦作变得十分尖锐。政府的财力分散在各个部门，部门小金库越变越多，腐败频发，农民上访不断，社会安定受损。正是这些矛盾的尖锐化，促使焦作走上了长达12年的财政改革。

焦作的财政改革可以分为三个时期。第一，1998年-2001年为改革高潮期，期间以建账监管、会计委派、部门预算、非税收入统一管理、强化财税监督等财政综合改革为主要内容，从源头上治理当时普遍存在的会计信息失真、资金体外循环的问题，维护了社会稳定与改革发展的大局。第二，2002年-2006年为改革巩固期，主要针对先前推出的改革，在实践中不断验证、扬长避短补充完善。同时，针对新的问题，又陆续推出村财乡监、乡财县管、项目评审、债务预算等一系列改革措施，不断推进加深当地公共财政改革的发展。第三，2007年至今，为改革的新时期，重点围绕基本公共服务均等化和科学、民主、绩效管理的公共财政改革目标，在执政理念、民众参与、绩效管理等方面有新的突破，推出了政府公务仓，社会性别预算、社区公共卫生等创新性举措。由此，焦作公共财政改革的发展迈向了一个新的历史起点。

2 焦作财政改革中的创新

2.1 内外统一的综合预算

(1)会计委派制。

1998年，为消除会计人员归单位所有的弊端，解决当时账外账问题，焦作市委市政府决定在市直部门实行会计集中管理、统一委派的会计委派制。会计委派制在市直行政事业单位率先实施，取消了所有行政事业单位的会计和银行账户，设立14个会计工作站，管理263个行政事业单位的全部会计业务。选派的78名会计担任了原来600多名会计的工作，工作效率不降反升。如今焦作行程了市、县、乡、村四个层次和村账乡监、乡财统管、集中委派、分户委派、财务总监制五种形式的会计网络管理体系。会计委派为后期改革奠定了坚实的基础。

(2)综合预案。

综合预算是焦作前期财政综合改革的结果。2001年3月，从深化收支两条线改革入手，取消全部收入过渡户，所有预算外资金统一纳入非税专户进行管理，将非税收入管理融入部门预算。同年6月，以国库管理制度改革为保障，成立财政支出管理中心，对国库资金、财政专户资金和财政内部资金实行统一核算，统一拨付。2003年，发挥政府采购制度改革对预算编制促进作用，建立政府采购机构，把财政支出预算细化到具体项目，并逐步推进政府采购预算与部门预算同步布置、同步上报、同步审核、同时汇总、同步批复、同步执行的六同步管理模式。

2.2 功能化的分权管理

(1)四权分离内部制衡。

四权分离是指预算的编制、执行、监督、绩效评价分离操作。现在，焦作市财政已设立了预算编制局、预算执行局和预算监督局，绩效评价的工作也在积极筹备展开之中。在预算编制中，复试预算、社会听证等工作由编制局及各业务科室负责;在预算执行中，直接支付、授权支付、政府采购、内部监督紧密联系，分别由预算执行机构、国库科和会计委派中心等承担。与此同时，预算监督局和审计部门对预算编制、执行机构实施监督。最后，焦作的绩效管理主要是针对项目资金。财政项目资金评审中心对包括预算内、外资金建设项目和政府性融资建设项目进行评审，之后还会由复审中介和相关专家对评审进行复审。

(2)扁平化大办制。

四权分离的机制制约了财政局自身的权利，为了让该机制能够顺畅运行，焦作提出了外圆内方的大办制，来优化人员配置，方便上下级的工作对接。外圆指客观上适应上级业务的对口需要和与其他部门的协作要求，对外办公时原领导分工和科长职务职能基本不变。内方指对内按照新的组织结构、职能整合和人员配备，以期能最大限度地提高工作效能和政府绩效管理水平。这样在不增加人员编制的情况下，一班人员两种结构，同时满足外部职能要求和内部改革需要。

2.3 透明的阳光财政

(1)八大程序。

一是信息公开。通过政府网站和财政财经沙盘信息平台，公开财政预算编制信息、资源分布和定额标准。二是部门申报。各预算单位按照政府财政预算编制要求，在规定时间内编制上报本单位部门预算。三是财政汇审。财政部门汇总经主管部门审核后的部门预算，广泛征求意见、召开会议研究，通过两上两下公开程序达成初步意见。四是民意测评。对市委市政府确定的重大支出项目和事关民生等公共支出项目梳理排队，征集社会公众意见。五是专家论证。从财政决策咨询委员会委员和专家库中选择专家，开展论证并将意见汇总成册，形成论证报告，作为重要参考依据。六是社会听证。邀请专家、财政监督员及社会人士，抽取部分预算单位的重点支出项目进行社会听证，接受社会监督。七是人大审查。人大常委会选择市直单位部门预算进行事前初审，组织人大代表就百姓关注的热点问题进行公开审查。八是审计监督。审计部门对财政预决算和部门预算执行情况进行审计监督。

(2)五大载体。

第一，社会服务窗口。建立面向社会公众的服务大厅，通过电子屏、触摸屏和文本资料可以查看部门预算等财政财务公开信息。第二，网络信息平台。在焦作财政信息网、财经沙盘上公开有关预算资料等内容，即时更新财政信息和新闻，主动接受征询，及时进行信息回馈。第三，新闻媒体宣传。在焦作电视台设立专题栏目，开展公共财政与百姓生活动态报道，把事关民生的财政支出情况向社会公示。第四，公共场所屏幕。在人民广场、火车站、行政服务窗口等人群集散的地方设立LED电子屏幕，滚动播放财政民生信息。第五，财政文化大院。在财政局内，设置政务公开栏、流程导向图，财政预算相关资料随处可见可阅，形成全方位、立体式的财政公开全景图。

2.4 关注民生的公共财政

(1)公共社区服务。

2007年，焦作推行了社区卫生服务卡制度，推进了政府购买服务的市场化绩效改革。居民按照一定标准进行充值，家庭成员共同使用。居民自主选择服务好的社区保健人员，各社区卫生服务中心公平竞争。由市、区卫生和财政部门代表、公共卫生专家、社区居民代表组成考评小组对社区服务进行考核。2009年焦作进一步推进基层医疗服务改革，实行不到位、不补助，补多少、看绩效;多干多得、奖优罚劣的管理办法，将财政资金绩效管理和推进公平公正公开结合起来，改变过去财政资金大量投入到公共卫生机构和人员补贴上，普通群众未真正享受到公共卫生服务的养人未必办事的情况。

(2)政府公务仓。

长期以来，焦作存在财力与资产需求之间的矛盾：一方面，各行政事业单位每年汇编出的需要远远超出了财政的负荷能力;另一方面，单位资产管理不到位，资产浪费现象十分普遍，资产使用效率低下。在此背景下，焦作财政提出了建设政府公务仓。焦作市首先对行政事业单位的资产进行清查，然后对政府财务进行统一调度，实现公共资产集中购置与循环使用。单位提出申请后，可从公务仓中借到相应物品，用完后归还。政府公务仓的制度建设实现了财政资源的均等化配置和精细化管理，客观上保证了各预算单位之间的均等化，它打破了过去财政配置资源的粗放模式，为公共服务的均等化找到一条新路径。

3 焦作经验对我国财政改革的启示

3.1 信息公开与公众参与是灵魂

从焦作经验来看，信息的公开在财政改革中占有重要位置，也可以成为中国公共财政改革的起点。公共财政是为社会提供公共产品和服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的财政管理体制，它着眼点于公共需求。从公共需求出发，就要以公平与均等为标准来实现资源的再分配，增加公民对政府的控制以促进政府的民主决策，而公众的知情权恰恰是公众话语权的基础。公众服务大厅的设立、社会听证等公共财政改革实践为公众参与提供了一个话语空间和表达平台，建立起一个政府充分听取公众意见并积极回应的互动机制，它约束了政府权力，是对政府行政的监督。

3.2 参与法制化是根本

焦作改革源于当地的财政收支矛盾，得益于上级领导的大力支持。财政改革在焦作的突破性进展可以看出财政改革在中国依赖于个别领导的推动和支持，难免出现人走政息的可能性。而焦作持续12年的经验来看，理论机制的创新与改革实践的实行是相辅相成的关系。巩固和深化改革成果离不开一系列公文的出台和制度的建立。若在全国范围内实施财政改革，以法律条文形式来明确健全的制度是必不可少的，只有这样才能保证改革的每一部都有法可依、有章可循，否则，改革将缺乏法律保障，缺乏稳定性和持续性。

3.3 精细化管理是核心

从会计委派制、复试预算、政府公务仓等实践中可看出统一精细是财政改革的精髓所在，只有将财政管理统一口径，从精细化入手，才能使财政账目更加透明公开、通俗易懂。以复式预算与部门预算相结合的综合预算为例，部门预算从横面反应了部门全部收支状况，复式预算则从纵向角度反应专项资金的流向、流量以及资金性质和收支结构。细化预算定额，对单位预算申请项目实行重要性论证排序，以区分轻重缓急程度;各种收入统一调度，预算管理更加明晰规范，更加贴近公共财政的改革目标。

3.4 信息技术是有力支撑

现代财政改革，海量数据蜂拥而至，要实现信息共享与信息公开，方便大众参与和监督，依靠传统记录方式将影响各项工作的开展，逐渐被时代淘汰。焦作的财经沙盘是一种全新的财政综合管理与决策支持信息平台，它将各类业务数据集中整合，打通了各类信息的脉络，为提升决策层谋划全局，系统思考、高效执行等方面的能力，提供了一个全新的支撑平台。由焦作经验来看，科技是财政改革的有力支撑，若没有信息技术，财政公开、公众参与也就无从谈起，绩效评价等数据处理费时费力，财政管理效率的提升也将困难重重。信息技术使管理朝着平台化、可操作化、系统化、规范化、动态化、公开化的方向发展，将极大地增加了财政的公开度和透明度。