韩国加入《政府采购协议》的经验与启示
[摘要]韩国加入GPA的经验对中国有较大的参考价值。从韩国政府采购体制和制度入手，深入分析韩国在GPA项下的开放承诺：政府采购实体范围、采购对象、门槛价等，以及韩国加入GPA后政府采购的实际情况，评估韩国履行GPA承诺的实际效果，这将给中国加入GPA提供一定的经验和启示。
[关键词]韩国；政府采购；GPA承诺；中国
一、引言
《政府采购协议》（以下简称GPA）是WTO的附属协议之一，但它有着自身的特殊性，主要表现在WTO成员国可以本着自愿的原则加入GPA。中国于2007年底申请加入GPA，中国快速增长的政府采购市场及其巨大的潜力，使得美欧等贸易伙伴对这一问题日益关注，并不断催促我国启动谈判，尽快加入。目前，中国已于2014年1月13日向WTO提交了第5份出价清单。由于我国政府采购制度建立时间较短，国内政府采购体制和实践都存在诸多问题和困难，从客观上说，还未做好加入GPA的充分准备，所以不得不以谨慎的态度进行谈判。
1994年4月15日，韩国在GPA上签字，成为GPA的成员国。但是韩国为正式履行GPA争取了近3年的过渡期，直到1997年1月1日，韩国政府采购才对国际市场开放，GPA正式生效。和中国一样，韩国政府在经济发展中扮演了非常重要的角色。另外，从经济发展水平上看，当时的韩国属于发展中国家，因此，韩国加入GPA的经验对中国来说具有较大的借鉴和参考价值。
二、韩国政府采购体制和制度
在亚洲，20世纪90年代韩国作为新兴发展中国家，其政府采购制度具有较强的代表性。韩国政府采购制度建立较早，经过数次变革目前已较为完善，主要表现在以下四个方面：
1比较集中的采购管理体制
公共市场集中采购制度是世界上多数发展中国家实行的一种采购管理体制，韩国也不例外。中央公共采购厅是韩国唯一的政府采购专职机构，中央对地方实行高度垂直管理。公共采购厅不仅负责组织招标采购活动，包括签订合同前后的各项工作，如质检、仓储、运输以及供货的监督和追查，而且还负责确定采购物资的价格、规格和标准等。
2较为完备的法律体系
韩国政府采购法律对资金拨付、合同履行、信息披露等运行程序做出了明确规定，法律体系总体上较为独立完备。目前，韩国政府采购相关法律法规细则达60多种，主要包括四大制度层次：
一是韩国政府采购的基本法律框架，主要由《政府合同法》《政府合同法实施细则》和《关于特定采购的实施细则》等构成。其中，《政府合同法》于1995年由国会颁布实施，对政府采购的基本原则、招标程序和实施范围等做出了规定，在政府采购法律体系中处于母法地位。
二是关于国家招标的特殊规定，如《招标采购细则法》《标底制度程序与方法》《投标商资格管理办法》《供应商或制造商登记程序与资格规定》等法律细则。
三是关于政府采购具体实施中的规定，如《地方财政法》对地方政府部门采购的程序和标准作了相关规定；《政府投资机关法》对由政府投资的企业的采购和程序作了规定。
四是国家投资企业的政府采购会计准则。
另外，《电子交易法》和《电子签名法》对韩国网上政府采购活动做出了特别法律规范。
3独具特色的采购模式
韩国政府采购方式与GPA规定的三种采购方式基本一致，分别为公开招标、邀请招标和限制性招标。这三种采购方式都通过电子化政府采购系统网站进行，电子化政府采购是韩国独具特色的采购模式。
韩国的网上金融服务非常成熟，并且政府办公普遍实现网络化，韩国政府利用自身优势，于2002年9月建立了“国家卖场”网站，由采购厅在该网站上管理各种采购活动，传统的政府采购人际交易模式从根本上被改变。传统的采购模式以单纯的招标、投标、中标为核心，从2005年起，韩国开始实施“多重供应合同制”，即由采购厅与多家供应商签订合同，数家供应商和需要采购的公共机关可以同时登录“国家卖场”电子购买平台，采购方自行选择和购买由供应方提供的性能、品质相同或相似的产品。政府采购网络交易的整个过程更加透明高效，杜绝了暗箱操作。
4有效的申诉处理机制
韩国建立了有效的申诉处理机制，来解决政府采购中发生的争议。国内政府采购中发生的投诉由招标单位处理，若投标人认为不公，可直接向法院起诉，由法院解决；在国际招标中，投标人与招标单位争取通过协商解决，否则投标人可向韩国国际合同纠纷调解委员会提出申诉，请求裁决。在接到投诉后，调解委员会一般在50日内进行调查并做出调解决定，投诉人和被投诉人在接到调解决定后15日内未提出异议的，调解决定生效。韩国国际合同纠纷调解委员会为有效处理国际性采购纠纷提供了保障。
三、韩国在GPA中的承诺分析
在附件3中，韩国列出了受GPA约束的19个公共公司，包括：韩国开发银行、韩国产业银行、韩国铸币和安全印刷公司、韩国电力公司、韩国煤炭公司、韩国资源公司、韩国国家石油公司、韩国通用化学公司、韩国贸易投资促进局、韩国高速公路公司、韩国国家房屋公司、韩国水资源公司、韩国土地公司、韩国农业和农村基础设施公司、农渔产品销售公司、韩国电信、韩国国家旅游组织、韩国劳动者福利公司、韩国煤气公司。这些公司或机构多以“韩国”命名，可见它们都是韩国中央政府所控制的国有企业。但是，关于其他实体的列举并非穷尽式的。韩国可以根据实际需要立法建立新的国有企业，特别是在进行一些重大的公共工程建设时，韩国政府会通过立法的形式建立新的公共公司来负责这些项目的运营，而这些公司并不在GPA规定的采购实体范围内。因此，附件3的正面列表法为韩国保留了一定的政策空间。
2采购项目开放范围
总体上看，韩国的政府采购实体范围较大，但是在具体的采购项目上，韩国擅用对内市场严格保护、对外积极开辟他国市场的策略，保护本国企业和服务。目前，一半以上的政府采购项目不在韩国承担的多边义务的范围内。
3出价清单总注释
韩国的出价清单总注释较为简单，只有三条。
总注释第二条规定：“附件2附件3不对加拿大的货物、服务（包括建筑服务）及此类货物和服务的提供者开放。”
总注释第三条规定：“服务采购的开放只针对那些在该服务部门同样做出开放承诺的参与方。”
总注释主要是GPA成员方在相同领域对韩国所做的例外或排除。韩国在政府采购国际市场开放的过程中坚持互惠原则，没有涉及所有实体或所有部门，针对特定几个GPA成员方做出例外和限制。
通过对韩国GPA承诺的分析可知，韩国在其开放承诺上依然较为保守，政府采购市场依然倾向于本国产品和供应商。
四、韩国履行GPA承诺的情况
韩国政府采购规模庞大，其总额度呈现出逐渐增长的趋势。但是，韩国加入GPA并没有给外国供应商或产品带来明显的机会，实际上，韩国政府采购的自由化程度仍不高。
韩国在正式加入GPA前，组织了专门力量认真研究GPA要求，就政府采购问题进行了全面系统的调查，在此基础上修改完善国内政府采购相关法律法规、建立新的政府采购程序等，在开放其政府采购国际市场前做了充分的准备。韩国政府采购可以给我们以下三点启示：
1完善我国政府采购法律体系
根据GPA要求，加入协定后，对本国有关政府采购的法律、规章、管理和操作流程等进行调整是参与方的首要任务。目前，我国关于政府采购的法律主要有两部：《政府采购法》和《招标投标法》，立法不全面。GPA与我国政府采购体制存在一定程度的不相适应性，所以我们有必要向韩国那样组织专门力量深入研究GPA规则以及GPA成员方的承诺，修订与GPA要求相冲突的政策法规，使得我国政府既符合国际惯例，又能实现政府目标。
2加大集中采购力度
3充分利用GPA发展中国家条款和例外条款
结合我国实际，充分利用GPA赋予发展中国家的若干特殊和差别待遇，在谈判中争取更加有力的条件，如制定更高的政府采购门槛价、延迟过渡期和履行执行期、采取渐进式开放措施等。另外，要善于利用GPA的例外条款，例如GPA没有对专业性很强的政府采购做出明确的技术性规范，因此许多国家在决定政府采购准入保护制度时，从维护本国利益出发，设定准入标准，如技术性贸易原则、环境保护条款等，这些经验都值得我国学习和借鉴。