探究加入GPA 对政府采购电子化的影响

1 引言

政府采购协议 (Agreement on Government Procurement，GPA)是世界贸易组织(World Trade Organization，WTO) 的一项诸边协议， 该协议旨在通过竞争性采购来实现政府采购市场的非歧视性原则，降低交易壁垒，实现全球范围内的政府采购自由化。

政府采购日趋国际化。据统计，每年国际政府采购总额约占当年世界贸易总额的10%。长远来看，加入GPA 有利于规范我国的政府采购市场，提高政府采购收益，促进国货拓展国外市场。2014 年底，中国向WTO 提交了加入GPA 第6 份出价清单。本次出价首次列入大学、医院和国有企业，工程项目全部列入出价，门槛价也降至参加方水平。这份出价范围已与参加方一般出价水平大体相当。

建立与GPA 衔接的政府采购制度， 是中国政府采购改革的基本目标。当前政府采购制度现状和制度改革的困难制约了加入GPA 谈判的进展。作为发展中国家，应坚持在互惠原则的基础上，循序渐进地开展市场准入谈判。谈判应以互利共赢为目标，充分考虑加入后可能对部分行业造成的冲击和影响， 并提前做好应对方案。同时，还应参考借鉴其他国家的加入模式，提出基于中国发展现状的合理报价。在GPA 谈判进程中，还应规范治理政府采购秩序， 改革现行的政府采购制度以及相关的国有企业、事业单位管理体制，推动政府采购制度的完善，逐步建立与GPA相接轨的、公开、公正和高效的制度。

2 加入GPA 对政府采购电子化发展的影响分析

(1)现行政府采购政策法律有冲突，与GPA 不接轨，难操作。2014 版GPA 强调政府采购在国际经济环境中的公平、竞争和非歧视，以及通过制度对经济运行发挥多边体制的功能作用。为避免利益冲突，预防腐败行为，该修订案对参与政府采购的各实体提出了新的要求，这标志着GPA 在促进政府规范化治理。修订后的2014 版GPA 协议，也被视为促进透明和廉洁政府采购环境的一个重要工具。当前，我国《政府采购法》《招投标法》等对采购人的法律概念不清晰，《政府采购法》的适用范围有待于扩大，采购资金来源需要进一步规范。《政府采购法》与《招标投标法》协调性不足、法律适用范围较窄，《政府采购法》与GPA 存在诸多差异，法律法规和政策的透明度较差。在实践上表现为，采购主体多元、责权不清、监管不力、程序复杂、操作不统一、标准化困难。政府采购难以贯彻公开透明、公平竞争、公正和守信的原则。

(2)信息系统缺乏统一规划，各自为政;基础数据残缺冲突，存在信息孤岛问题。政府采购电子化的制度建设不完善，采购系统电子化水平区域差距大，信息发布不及时、信息公开不足、数据格式不一致、信息难共享，信息难以上行、缺乏互动，同时伴有市场信息不完全、不对称、不及时，使得政府采购竞争不充分，监督、处罚不及时、不到位。因此，政府采购活动中存在着逆向选择道德风险行贿受贿和寻租舞弊等现象，降低了政府采购收益，侵害了纳税人的利益，影响了政府形象。

(3)信息公开不足，监督不力，寻租舞弊屡禁不绝。透明度原则是GPA 的一项基本原则， 实现透明度原则的基本措施是建立一套完善的政府采购信息公开制度。政府采购信息公开制度是规范政府采购行为的一项重要法律制度， 在保护政府采购当事人的合法权益和促进廉政建设等方面起着重要作用。将透明性原则引入政府采购过程，可以多渠道预防腐败行为的发生。我国虽然已经对政府采购信息公开做出了一些规定， 但是在实践中还存在信息渠道多源及信息残缺杂乱、不一致等问题，目前公开信息不能反映政府采购管理和运作的全过程，基于纳税人视角提供的信息较少，缺少依申请公开信息的途径及信息。信息公开不足，影响了政府采购的公平性。

(4)采购国际化带来的人才素质亟待提高的问题。政府采购电子化要求政府采购从业人员具有较高的综合素质， 特别是较高的业务能力和信息素养。政府采购电子交易过程，包括电子发标、投标、竞标、议标、决标、签约、履约和争议仲裁等诸多环节，涉及市场、政策及法律等多学科知识，是一种技术性、法律性和专业性都很强的综合性事务。目前，政府采购机构的从业人员，大多为财政系统专业人员，针对采购标的专业知识的储备不足，知识结构不合理、知识更新跟不上，从而影响了政府采购的实务运作。针对加入GPA 将导致的政府采购人员素质难以满足实际业务要求的问题， 现有的政府采购系统在知识管理和决策支持方面尚显不足。

(5) 系统安全问题。我国加入GPA 意味着我国政府采购市场，将会对国外供应商进一步开放。鉴于我国2013 年政府采购金额已达16381.1 亿元人民币的庞大规模，以及比2012 年增长了17.2%的增长速度，采购信息系统安全管理问题必须给予足够的重视。政府采购管理交易系统覆盖范围广、业务流程复杂、处理数据多且杂、数据交换频繁，特别是中国政府采购市场将与其他GPA 成员国政府采购市场相对接，采购系统的安全级别必须加以提高。

3 政府采购电子化应对GPA 影响的策略分析

(1)从制度建设方面根本解决与GPA 的冲突。通过立法完善政府采购市场环境建设，解决与GPA 规定的冲突问题，参照国际惯例加快修订现行法律法规，完善质疑和投诉机制。2014 年12月31 日，国务院常务会议审议通过中华人民共和国政府采购法实施条例(草案)。该草案对政府采购法的规定作了细化，让阳光、高效的政府采购助力经济发展和民生改善。草案强化政府采购的政策功能，要求突出节能环保、扶持不发达地区和少数民族地区、促进小微企业发展等取向;强化政府采购的源头和结果管理，明确了全过程管理措施，要求公平、公正、科学地遴选和组成评审委员会;强化信息公开，提高透明度;强化对政府采购行为的监管和社会监督，加大问责处罚力度，严防暗箱操作、寻租腐败，遏制违法、违规现象。

(2)前瞻性信息系统架构规划。2014 版GPA 鼓励使用电子手段，在网络技术、云计算、大数据、物联网、人工智能、社交网络和移动商务等新兴技术的驱动下，将政府采购过程电子化、集成化、动态化和智能化，可以更加广泛地传播政府采购信息，更好地解决采购信息不完全、不对称等问题，有助于提高采购信息透明度，并从技术上实现对采购行为的有效制约和监督，从而保证提高采购资金的使用收益。财政部财库[2013]18 号文件印发了全国政府采购管理交易系统建设总体规划和政府采购业务基础数据规范。该规划文件对全国政府采购管理交易系统建设的总体目标、基本框架、建设内容、主要功能和技术规范进行了统筹规划，统一组织系统建设工作。该文件的发布有助于避免系统重复建设，防止信息孤岛和技术壁垒分割市场。

(3)采购流程管理与国际接轨。全国政府采购管理交易系统建设总体规划通过运用政府采购监督管理平台，将为政府采购监管部门及其他相关部门提供全面的监督管理功能。规划要求科学设计管理流程、控制节点，建立严密的系统内控机制以及与执行交易平台的协调互动， 实现政府采购业务从预算管理到采购计划、采购实施、方式变更、合同管理、统计分析、诚信体系等全流程电子化管理，实现对监督管理、执行交易重点环节和关键业务的实时监控和自动预警。作为流程管理的配套制度建设，还应该做好政府采购回避制度、保证金托管制度、采购资金预算和资金结算制度等配套管理制度的建设。

(4)信息公开加强监督。信息的公开有利于提高决策过程的透明度，增强中标人的客观性，减小决策过程中的人为干扰。我国加入GPA， 有必要进一步研究如何完善政府采购信息公开的相关措施，加强信息公开，发挥专家特长，加强审计监督，有效地提高交易收益。应该公开的政府采购信息包括：①政府采购外部环境信息( 国内外政府采购法律、规范性的文件及采购需求等信息);②政府采购治理结构信息( 政府采购运行机构设置、职责权限和管理制度信息);③政府采购运作信息( 从采购预算到履约验收);④政府采购数据及其分析结果等信息(对非涉密的采购应该提供采购原始数据，并且提供数据导出接口)。

(5)强化从业人员的信息素养。在通过中华人民共和国政府采购法实施条例(草案)以后，还需要根据政府采购管理工作的实际需要， 在部分条件相对成熟的大学相关本科专业开设政府采购相关专业课程， 支持学术实力相对好的大学招收政府采购方向研究生。培养既熟悉GPA 法律法规和国际惯例，又能熟练开展政府采购实务;既掌握政府采购理论，又具备采购标的专业知识的复合型高级人才。同时， 还应建立政府采购从业人员培养、选拔、培训、准入认证及淘汰等，相对完善的人力资源动态管理机制。对政府采购评审专家的管理、从业人员资格的认定等，应进一步从法律法规方面进行制订或者修改完善。我国加入GPA，必将对政府采购人员的业务素质提出更高的要求。考虑到加入GPA 后的政府采购情境更加复杂多变， 鉴于当前政府采购从业人员的技术水平和业务素养现状， 加强从业人员培训已是刻不容缓的事情。政府采购系统的规划建设应考虑从业人员的业务素质培训需求，对培训模式进行分析，通过研究决策理论和知识管理的理论方法， 创新构建基于政府采购系统实现从业人员在线培训模式。现代管理学认为人是有限理性的，政府采购系统的设计应针对人的个体有限理性分析， 研究基于知识学习的在线培训从业人员的可行方案， 探讨支持在线学习的知识系统及决策支持系统，并加以设计实现。

(6)提升信息安全防范级别。考虑到加入GPA 后，信息透明度增加，以及加强对政府采购业务流程的有效电子监管的需求，政府采购系统的安全管理设计亟待提高。政府采购信息交易系统的规划设计，必须充分考虑以下信息安全管理内容：①整体采购管理交易系统的安全性、健壮性和可靠性;②各级数据库的安全管理设置;③系统的入侵检测、防黑、防毒，系统用户的身份识别、认证和权限管理;④交易数据的加密存储和安全通信，数据的原子性、完整性、不可伪造、篡改及否认等。

4 结语

政府采购制度与GPA 对接， 实行渐进式改革， 符合当前国情，是务实可行的。在加入GPA 的谈判过程中，随着对GPA 文本的深入理解，将推进政府采购制度建设。面对加入GPA 后将会形成的全球政府采购市场，必须加快推进电子化进程，及时应用前沿信息技术，从战略管理角度前瞻性地做好信息系统总体规划，加强信息管理和促进透明公开，注重人才培养和提升信息安全。未来， 电子化程度将越来越成为影响政府采购收益的重要因素之一。