失地农民可持续发展问题研究

摘要：失地农民是城市化和工业化进程中产生的新的社会夹层和弱势群体，虽然现有的补偿机制给予他们一定的经济补偿或者制度保障，但是由于补偿机制的弊端，他们仍在不可避免的被整个社会不断边缘化。如何有效地避免这一群体被飞速发展的社会甩出历史的主流，是我们现代化研究中不可小觑的问题。马恩关于土地与农民问题的论述尽管已经时移世易，但是其中蕴含的实践辩证法以及科学管理等合理思想仍然闪耀着真知灼见的光芒，不失为指导我们当下行为的理论指南，文章将着重从这一角度着手探讨该问题。

关键词：失地农民；失地补偿；可持续发展；管理

一、 研究背景

新中国成立后尤其是改革开放后，我国经济迅速发展，综合国力日益强大，伴随着工业化、城镇化的不断推进，国民经济和人民生活水平都有了巨大的提高。但是随之而来的各种负面因素也是不可小觑的问题。在此本文将研究失地农民这个新的弱势群体。他们在城镇化的大潮中丧失了唯一可依附的最重要的生产生活资料――土地，成为了不同于传统意义的农民，这个群体丧失了农民的身份标签，容不能很好的融入城市居民，他们成了一个新的社会边缘群体，聚在他们身上的困惑苦闷也正是现代化进程中整个社会的困惑。

在中国这样一个农耕文明为文明主体的发展中国家中，农民和土地是至关重要的两个基础因素。自古以来土地就是最重要的社会资源，《管子》认为“地者，万物之本源”土地是社会财富的来源，也是关系到民心所向和政局安稳的核心要素。毛泽东同志1936年在延安会见斯诺时曾经指出“谁赢得农民，谁就会赢得中国；谁解决了土地问题，谁就能赢得农民”。把土地作为农民的核心资源，把农民作为中国革命力量的核心要素可谓是把握到了中国发展的命脉。对于土地与农民问题的论述可以毫不费力的从马恩经典文献中找到若干，现在我们仅选其中较为重要的做一番考证。

马克思在《资本论》中提及“劳动力和土地是一切财富的源泉”。马克思对土地资源的肯定实际上首先就是对土地创造价值的肯定。因为社会财富首先是土地，而劳动力又难以排除农民，农民基于土地而生产的粮食毕竟是整个人类赖以生存的基础，是人类创造新的劳动力的物质基础。马克思在研究资本主义生产关系和探讨社会主义改造问题时着重考察了小农经济的发展，并对小农的未来发展趋势进行了预测。而马克思当时所谈论的小农和我们今天的农民有相当的共同性，甚至在一定意义上是等同的。因为他们基本上都只享有土地的使用权而没有所有权；都是以家庭为生产、生活的基本单位，基本是自给自足或部分自给自足；彼此间都是分散的，联系性较差。因此研究马克思对小农的态度有助于我们今天形成合理的对农态度。小农经济的特点就是彼此之间只保持地域联系，而缺乏一定的组织纪律性。小农经济的这种分散性使得这一阶层普遍失去了话语权，集体性失语的后果就是，他们不能自己代表自己的利益，不能自己保护自己的权利，这个群体迫切的需要一个高高在上的政府权威来代替他们发出自己的声音，至于这个权威能不能真正地代表他们，小农们则除了盲目的信任之外毫无办法。对于这样一个可悲的群体的命运，恩格斯认为“不可挽回的走向灭亡”是他们唯一的将来。这种预测如同历史的魔咒一样在今天重蹈覆辙了，如今的失地农民如同恩格斯预言的“小农”一样，随着现代化和城镇化的推进而不可避免的走向了解体、消亡。当然这种灭亡不是生命的消亡，而是这个群体不断市民化而后终归于市民阶级的一个过程。马恩无疑在一百多年前就准确的预测了失地农民无可复归的宿命，这一宿命是伴随着资本的推广和城市的扩张而开始的，并在整个社会的城镇化中愈演愈烈。

但是与我们当代的非法征地、暴力拆迁、暗箱造作的卑鄙无耻形成鲜明对比的是马恩认为无产阶级不能采取直接消灭小农的手段，不能依靠政治权力强迫农民让地。“我们绝不会考虑用暴力去剥夺小农”。如何给失地农民一个更美好的未来不仅关涉农民的利益更关涉整个社会的可持续发展。但是失地的农民变成了一无所有的穷人，如何实现未来的发展恐怕更多的还要依赖政府和社会的努力。马恩当时也已经预见到了资本为了增值而将各小块土地结合起来进行大规模经营将会带来劳动力的剩余这一现象。针对这一问题恩格斯提出了解决途径“或是从邻近的大田庄另拨一些田地给农民合作社支配，或是给这些农民以资金和机会去从事工业性的副业，尽可能并且主要是供自己使用”。虽然这一措施在我们今天看来是过于简单化了，但是恩格斯的高明之处就在于他提出了多元化的解决路径，一方面“调拨土地”维持了农民原有的生活生产方式可谓是最保守稳定的措施；另一方面“货币补偿”是保障失地农民短时间内维持生产生活的有效措施；此外“提供就业机会”是促进失地农民长远发展的得力措施。这种多元化、多层次的补偿机制将是解决失地农民可持续发展的有效途径，即使在今天也是值得我们大力借鉴的。

二、 当前农民失地补偿机制的缺陷及其缺陷的原因分析

当前我国的社会管理中存在管理理论研究者和实际工作者之间的二元对立和隔离，这导致了政策制定和政策实施之间的脱节。马克思主义的实践辩证法可以说为现代管理科学指明了一条新的道路。既然农民失地已经成为现代化进程中不可避免的一步，土地作为一种资源有服务人类而非个体独占的必要性。那么我们首先要做的就是选择性失地而非全面失地。在公共发展中合理合法的征地是第一步。对于不可避免的征地要做到专家论证、仔细考察，而不是大而化之的凭领导的一己之见想征就征。此外对于一些城市扩张性的征地要建立健全征地补偿机制。当前的征地补偿政策多是“一脚踢”式的单一货币补偿形式，而且补偿标准相对较低。在征地补偿的实际操作中通常都是坚持用地方补偿失地方的原则，征地方往往出于便捷和利润最大化的考虑而采取货币补偿方式一次性买断。另一方面由于缺少一个能真正代表并反映其利益的政治机构，分散的单个农民无力面对庞大而强势的政府科层体制，所以大部分农民被迫接受了这一不公平的补偿制度。由于当前的征地补偿标准仍然主要是由国家单方面制定，失地农民在这一过程中只能是被动接受补偿，而没有积极寻求补偿的渠道和途径，使得很多失地农民的利益被隐性的分配了。如果农民丧失了土地这一最重要的生产生活资料又没有得到合理的补偿和安置，就会对他们产生全方位的甚至是致命的损失，他们自此以后只能背井离乡，重新融入城市生活，被迫转变生活方式、就业方式。可以说对农民而言失去了土地就意味着以去了赖以生存和发展的一切资本和保障。当前的失地补偿机制及农民这一特殊群体是造成这一困局的主要原因。

1. 法律法规的缺失和空白。《中华人民共和国宪法》规定征地是为了“公共利益的需要”。但是事实上随意扩大征地范围的现象数不胜数。这一方面是由于法律对“公共利益”的内涵和外延界定不够明确，政府可以比较随意的界定“公共利益”；另一方面是因为在实际的征地过程中，很多征地项目通过人为操作偷梁换柱，打着公共用地的幌子大搞私人建设。此外《土地管理法》规定按照被征收土地的原用途，以年产值为依据补偿征地损失。这一补偿标准的不合理性主要体现在其计算依据不是根据地租、地价和土地供求等市场经济规律确定的。但是土地作为重要的生产资料和社会资源的价值也是随着生产力的提高和市场经济的发展而不断增大的，在对增值价值分配上理应考虑失地者的利益。另一方面，对于在集体经济组织内的所有者和使用者之间如何分配补偿费，法律并没有做一个统一而明确地划分。因此完善法律法规，对于不可避免的征地要给予合理的补偿，将农民定义为征地补偿的第一受益人是保障失地农民切身利益的第一步。

2. 政治权利的越位与缺位。在我国经济发展的过程中，政府的行政权力始终是指挥社会运转的重要推动力，土地征用中政府既是管理者又是经营者，这就使得政府具有了部分经济主体的智能，追逐自身利益的最大化也成了政府某些活动的出发点和目的。在征地过程中政府就已经把土地当做是一种重要资源，利用行政权力抢先占有，而征地后土地征收补偿方案的制定和决定机关还是行政机关。这就使得本处于弱势地位的农民事先不能参与土地的协商使用，土地被征收后又不能被公平的补偿，唯行政机关决定是从成了他们唯一的出路。另一方面，由于对集体所有土地的补偿受益人法律界定模糊不清，很多地方政府对征地补偿款层层盘剥，逐级截留，这就使得本就不多的征地补偿款到达失地农民手中时更是大大缩水。地方政府既是规则的制定者又是执行者。对于征地、补偿、以及在这一过程中出现的争议的裁决政府都是权威的代表，弱势农民在强势政府和强大的城市资本面前不堪一击。政府和资本在土地征用过程中堂而皇之的成了合法受益人，农民却没有得到相应的补偿。

与政府越位形成鲜明对比的却是政府的缺位。政府应该是弱势农民的依靠和代言人，但是由于在征地过程中，土地管理部门只是履行征收手续变更了农用土地的所有权，将其收为国有。而土地补偿费，一般是由用地方和农民利益集团协商解决，政府基本不再过问。在许多征地项目中，对于失地农民的补偿往往是分期给付的，这就难免会出现由于经营不善用地方在市场竞争中解体的现象，面对这种农民收不回土地也得不到补偿的情况，政府却是不作为的严重“缺位”，需要政府维护自身利益的失地农民往往面临状告无门的尴尬。当农民个人无力对抗强大的资本力量时，政府不是作为农民利益的维护者而是甚至成了资本的帮凶，不但不帮农民“讨说法”，而且还要打压农民的上访，阻挠农民合法合理的利益诉求。

3. 用地方的利益驱动及农民自身的局限。根据马克思对资本主义社会经济学的研究，资本家的存在就是为了获得资本的增值。开发商在取得土地后为了追逐利润的最大化而压低价格，使农民利益受损。同时由于农村土地的所有权属于集体，农民个人很难从征地中获得可观的补偿。许多开发商甚至与政府部门相互“合作”，通过利润分成的方式取得经济效益。农民在这一过程中成为名符其实的弱势群体，只能被动的接受补偿方案而无权要求政府作为民意的代表方出面维护自己的利益。

失地农民作为一个特殊的弱势群体在维护自己的土地利益时往往是困难重重，这在很大程度上也是由于自身的缺陷造成的。首先，失地农民由于自身的文化素质较低及组织上的松散使得他们的谈判能力及博弈能力较弱，利益诉求表达不畅，造成了这个群体的失语症。本来相关法律法规中就很难体现农民的意志，而且即使在征地补偿中农民的权益受到侵害，他们维权的代价也过于沉重。现行体制下，法院依赖于政府使得农民维权难。其次，失地农民大部分缺乏权利意识和自我保护能力。中国农民自古以来就依赖和惧怕政府，在强大的地方政府面前农民通常是一味的争做顺民，事事服从政府，但是当自己不容侵犯的利益受损时，又不懂得运用法律手段而往往采取简单、偏激甚至暴力的手段进行报复。再次，部分失地农民目光短浅，贪图眼前利益。由于部分失地农民长期生活在社会的底层，对社会经济发展缺乏长远的目光和判断力。一次性的货币补偿方式让他们获得了暂时的满足，这一定程度上阻碍了他们综合考量失去土地的不利影响。

三、 失地农民的可持续性发展

妥善解决失地农民的问题是顺利实现城乡一体化战略，消除城乡二元结构的一个重要保证。要想平衡城镇化发展和农民失地两者之间的矛盾，一方面保证社会的长治久安和城镇化的顺利推进，另一方面又要实现失地农民的可持续发展，使这一群体成为现代化的受益者。就要求我们走多元补偿和安置之路，保障失地农民的切身利益，实现这一特殊群体的良性可持续发展。

1. 国家之保护――共担发展之代价。首先要确立工业反哺农业、城市支援农村发展的政策导向。农民不应该仅仅是改革和发展代价的承担者，更应该是改革发展成果的享受者。中国由前现代化国家向现代化国家发展所付出的代价应该由全体人民和整个社会来承担，这才符合公平正义精神的要求。因此国家要通过不断完善法律法规和制度来保障农民利益和失地农民的合法权益，切勿让这一群体沦为现代化的牺牲品。其次确立正确的政绩考察导向，改变以往单纯以经济增长速度评定政绩的倾向，更加注重保护环境，增加就业，完善社保等，政府尤其是各级地方政府必须加快转变政府职能，真正把维护和增进公共利益作为追求目标。作为社会管理者的政府有义务更好的履行其管理职能。

2. 社会之支持――共享发展之成果。失地农民为国家发展贡献了他们有且仅有的最宝贵财富，因此保障他们的基本权益，使他们共享发展的成果是历史的必然要求和应然结果。但是在国家财力有限的情况下，将失地农民的发展完全寄希望于政府和国家是不现实的，最佳的选择是实现社会保障，对农民进行多元化的安置方式。首先，用地方在征地后承建的大型公共基础设施项目中要把合适的岗位优先安排给失地农民，以此扩大失地农民的再就业，实现城镇化的推移。其次，各地应重点实施社会保险安置，同时加快推进多样化安置形式，全方位的覆盖式地农民的生活、养老、医疗、受教育等各项需求。依靠整个社会的力量来稀释失地农民的痛苦，来分担他们的忧虑，才是真正解决他们的后顾之忧的有效途径，这将有助于这一群体不断融入新的市民社会，从而共享社会发展成果。

3. 个人之奋斗――共赴发展之前景。失地农民失去了赖以生存的土地后转而成为介于城市与农村间的特殊群体，这就要求他们在生活习惯，就业观念和文化心理上尽快转变角色，实现自身价值的重新定位和认同，对未来的生活做积极的规划和奋斗。首先是转变观念，包括生活观念、消费观念等。作为生活于新环境下的失地农民要努力摆脱原来的农村生活逻辑，树立体现城市文明的生活意识。重新对自身进行新的角色定位，实现对全新的身份认同，这种认同是失地农民在以后继续融入市民社会，实现对城市社会的认同感和归属感而不断市民化的前提和基础。其次是实现多元化的就业方式。失地后很多农民尚未真正投身于城市的产业活动，而是处于隐性失业或待业状态。由于失地农民各自的年龄、文化素质、职业技能的差异，单一的就业方式是不现实的。每个人应该根据自己的实际情况，不断增强自己的竞争实力，寻求适合自我的发展道路。这就要求他们充分利用社会资源，不断提高自身的各方面素质，尽快完成失业后的再就业和社会角色的转换。

四、 小结

失地农民的可持续发展是现代化进程中不容小觑的问题，关系到整个社会的和谐稳定。面对当下失地补偿机制存在的若干问题，实施多元化的保障方式有利于实现失地农民的全面可持续发展，从而维护整个社会的有序运转。

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