对政府预算绩效的外部评估进行研究

一、引言与文献综述

随着预算支出规模的不断扩大，对政府行为和公共资源配置的效率都提出了更高要求，建立预算绩效指标体系是我国政府绩效预算改革的重要内容。2013 年 11 月，党的十八届三中全会公报指出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度、发挥中央和地方两个积极性。改进预算管理制度就是实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。

因此，建立健全科学的预算绩效指标体系，对预算支出实施效果进行评价和管理，是提高我国预算管理效率的重要措施。政府预算改革始于 20 世纪 80 年代，西方国家为摆脱财政困境、提高政府效率，掀起了以提高公共绩效为核心的新绩效管理运动; 到 90 年代，西方国家在预算管理中纷纷转向实施预算绩效，成为各国预算改革的发展趋势。Nguyen 和 Hoang-Phuong( 2007)认为，科学管理的兴起、公众的压力和政府职责的扩大是政府绩效预算产生的原因。西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出3E原则，即将经济性( Economy) 、效率性( Efficiency) 和有效性( Effectiveness) 三者结合起来的预算绩效考评模式，同时关注资源投入产出过程的效率高低、影响结果的好坏及其程度等，成为设计绩效评价指标的重要指南。

另外，Kaplan 和 Norton( 1992)发明的平衡计分卡是从绩效指标设计的角度进行绩效评估的方法，为公共部门绩效管理提供了借鉴。在绩效预算评价方面，Grizzle 和 Pettijohn( 2002)从系统动力学角度提供了一个评价预算改革的模型，并对预算评价进行定性和定量研究，分析了影响绩效预算成功的因素; Posner( 2004)认为美国预算管理局( OMB) 的绩效评价工具( PART) 为预算和绩效的整合提供了可能; Gilmour 和 Lewis( 2006)运用绩效评价工具从多个角度评价了美国预算管理局 2004 和 2005 两个财政年度的绩效预算情况; Utz Helmuth( 2010)实证分析了公共部门绩效预算成功的影响因素; Marti 和 Caridad( 2013)研究了以权责发生制为基础的绩效预算制度在美国、澳大利亚和新西兰的执行效果，认为完全的权责发生制能提高绩效预算的质量。

二、政府预算绩效外部评估指标体系的构建

绩效是效率、有效和效益的统称，包括相应的行为过程和所产生的结果两个方面。从其行为过程来看，包括投入的合理性，经济性等; 从其结果来看，包括投入与产出的匹配性和有效性，结果是否达到预期目标等。政府预算绩效的评价对象就是预算支出。由于政府预算过程涉及到不同的利益主体，相应地，对政府预算绩效的评估也需要从不同的考评主体出发，构建多元化的绩效指标评价体系。

按照利益主体划分，政府预算评估可划分为政府内部评估和外部评估。对于政府部门内部考评主体而言，又可分为政府财政预算管理机构( 主要技术支撑为目标管理和目标基础预算) 、政府财政各业务管理机构( 主要技术支撑为作业成本法和平衡计分法) 、各预算资金使用部门( 主要技术支撑为政府成本会计、政府管理会计和标杆管理方法) ; 对于外部评估主体而言，主要包括立法监督机构( 主要技术支撑为政府财务会计和财务报告体系) 、社会监督主体( 主要技术支撑为第三方评价方法) 、公众监督主体( 主要技术支撑为公共服务满意度调查方法)。可见，内部评估和外部评估的区别不仅体现为评估主体的差异，还包括适用评估方法的不同。

我国政府预算的公开与加强人大预算监督的各种路径选择中，除了有内部评估主体进行监督外，更需要构建不同于政府部门预算决策过程的外部评估体系。一方面，外部评估主要是从政府财务报告和绩效审计的外部角度来考察，特别是对政府提供公共产品和公共服务绩效的评估; 另一方面，外部评估主要满足立法监督机构和社会公众等外部监督主体的需求。新一轮的财税体制改革提出要建立全面规范、公开透明的预算制度。2015 年实施的新预算法规定，政府全部收支纳入预算并接受人民监督，将预算的全部过程，包括预算编制、审批、执行和决算全部对社会公众公开。其实无论是从外部监督的成本效益考虑，还是从各国议会预算监督实践来看，充分发挥政府财务会计的计量核算与监督控制功能、构建公民友好型的政府财务报告体系，都是实现政府预算绩效改革的有效途径。

三、结论及政策

含义改进预算管理制度是当前我国政府预算改革的重要内容，西方国家的绩效预算制度为我国政府的预算管理提供了理论和经验支持。目前我国还未建立统一的预算绩效评价制度体系。本文认为，建立健全科学的预算绩效指标体系，对预算支出的实施效果进行评价和管理，是提高我国预算管理效率的重要措施。本文基于公共财政预算表，并结合我国绩效预算试点地区的实践成果，构建了适用于立法监督机构外部绩效评价的指标体系。指标的选取首先体现了绩效预算的基本原则，即公共需要、发展和平衡，其次通过统计检验进行筛选，从而保证了指标选取的科学性。