论宏观调控的绩效评估、法制建设与行政问责

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关键词: 宏观调控/绩效评估/宏观调控法/行政问责/法制建设

内容提要: 改革开放30年来,“宏观调控”日益成为“ 中国 模式”的重要组成。以 科学 发展 观为指导,加强和改进宏观调控的关键在于制度建设与创新。绩效评估、法制建设、行政问责是宏观调控制度建设与创新的主要任务。绩效评估应以政策程序为评估内容、以程序成本为评估方法、以地方政府为评估对象;法制建设应从宏观调控法和绩效管理法两个进路出发;行政问责应以科学评估和法治调控为前提。由此形成的“三位一体”的制度体系仍要以宏观调控法治化为终极取向。

面对国内 经济 在通胀与增长之间的艰难徘徊、以及国际 金融 风暴的愈演愈烈,中央政府毅然启动了新世纪以来的第二轮宏观调控。相对于2003一2004年首轮调控而言,本轮所处的环境更为复杂、条件更为困难、争议更为激烈。从改革开放30年的 历史 经验来看,加强和改进宏观调控不仅在于政策的选择、更在于政策的施行。本文试图就宏观调控的绩效评估、法制建设、行政问责等问题展开讨论,相信此种讨论既可为当下调控建言献策,亦可为“中国模式”拾薪添火。

一、宏观调控的绩效评估

作为典型的中国化国民经济管理术语,“宏观调控”有别于日常的政府经济管理行为[1],对其进行的绩效评估显然也应与一般意义上的政府绩效评估相区别。关于政府绩效评估的理论与实践不胜枚举,但迄今为止尚未有直接针对宏观调控进行的绩效评估,此中难处一方面在于作为“例外行动”的宏观调控自身的复杂性,另一方面则在于评估内容、方法与对象的模糊性。

(一)评估内容:实体与程序之辨

市场经济条件下的宏观调控行为当然具备实体与程序的双重属性,调控实体主要指具体的政策选择,调控程序主要指具体的政策实施。关于调控实体的绩效评估本质上属于目标绩效评估,也即对政策目标与政策结果之间关系的考察[2],经济学界对此已经有着较为充分的讨论,例如丁伯根法则、政策损失函数等政策评价的技术方法[3]。暂时不考虑评价技术设计的目标选择问题,对调控实体绩效评估的理解并不困难,而且基本属于学院派的理论讨论和政策争议,并不是严格意义上的政府绩效评估范畴。

相比之下,调控程序绩效更应成为评估的核心内容,一是因为调控程序较之调控实体更充分地表现了政府公共管理和危机管理的基本能力;二是由于宏观调控的高度专业性与临时性使得实体评价的成本过高、风险过大,而历次调控的基本程序却相对稳定;三是源于政府集体决策的“公共负担原则”,对调控程序的问责比对调控实体的问责更有意义。

(二)评估方法:成本与收益之议

经典的绩效评估理论本质上就是一种成本收益分析方法,政府绩效评估的大多数类型也属于此,西方国家近年来盛行的标杆管理、全面质量管理、平衡计分卡等技术方法均深刻体现了这一思想。但是,将成本收益分析方法直接引人政府经济管理、进而是宏观调控领域,则会出现一系列困难和悖论。例如,宏观调控引致的全社会福利水平的变化可能并不会在短期内得到完全体现,也即所谓的“管理时滞现象”,再加之收益的无法完全货币量化的特点,使得绩效评价至少在理论上是难以操作的[4]。

客观地讲,政府进行宏观调控等经济管理工作确实要占用一定的社会资源,无论是物质的、货币化的,还是非物质的、非货币化社会资源,都是调控成本的必要组成,绩效评估目的之一就在于逐步降低“成本/收益”比率,但问题依旧在于比率量化的困难。此外,由于‘快策黑箱”的存在,使得实体绩效较之程序绩效的成本收益分析更为困难,而行政程序实施成本相对容易把握,那么关键就在于调控程序收益的技术处理。考虑到调控中政府自身限制因素的影响[5],调控收益可以量化为包括政策实施时间、政策分解效果、政策执行程序以及主要实体指标及其改进情况在内的一整套指标体系[6]。

(三)评估对象:中央与地方之争

在西方国家“政府干预”的理论体系中,主要矛盾体现为政府与 企业 间关系,那么评估对象 自然 为克服市场失灵的政府主体。但是,从历次宏观调控实践来看,我国矛盾主要体现为中央政府与地方政府之间的“博弈”关系,而且调控程序的实施成本也主要来自省级政府的“政策化解”,由此导致了宏观调控绩效评估对象问题的复杂化:调控实体的问题主要出现在中央层面、调控程序的问题主要出现在地方层面。

综上,由于中国政府宏观调控行动的复杂性与特殊性,实际上将催生出两套不同的评估体系:一是以政策实体为评估内容、以实体收益为评估方法、以中央政府为评估对象的学院派绩效评估,二是以政策程序为评估内容、以程序成本为评估方法、以地方政府为评估对象的绩效评估。显然,第二类绩效评估体系才是本文研究的重点。 宏观调控绩效是通过宏观调控的成本与收益的比较得来的,图中,借助一组“等产量曲线(I

1、I2等)”加以表示,该族曲线拟凸且互不相交,越靠近原点代表的收益水平越低。其中隐含着一个强假设:不同组合的C1和C2可以得到相同水平的收益。无须作更多说明,类似于生产理论,最初的“宏观调控等成本线AB,,,与“宏观调控等产量(收益)曲线I1,,相切于E1点。在E1点,两线拥有共同的斜率与最佳投人安排—即为实现既定宏观调控目标所需的最低成本。

仅从最直观的角度来看,宏观调控单独立法之后,法律位阶相应提高,对宏观调控法律关系中各个主体的约束力也随之增强,各主体违法成本也由严格的程序性规范所提升,进而宏观调控中的守法行为也更加普遍,由严格遵循规范的调控行为的增加导致其“相对价格”的下降,那么在资源约束不变的前提下,可以获得更多的x1:由OB延伸至OB,(注释:需要说明的是.单纯的立法及司法的自身成本可以视为高阶无穷小而被忽略不记。)。

新的等成本线AB,与新的等产量(收益)曲线I2切于E2点,达到