中国政府绩效评估研究的理论与实践
摘 要 作为推进政府有效管理的一种手段，政府绩效评估在国内外的公共管理中受到极大的关注。自20世纪末开始，政府绩效评估就在美国、英国、日本等一些发达国家得到广泛应用。在新公共管理运动特别是西方国家政府绩效评估理论与实践的影响下，我国对政府绩效评估日益关注，经过几十年的探索实践，取得了大量的理论与实践成果。随着理论与实践的不断改善与发展，政府绩效评估也发生了一些变化，本文通过分析这些变化，来探究政府绩效评估的理论与实践。
关键词 政府绩效评估 评估方法 评估法制化
作者简介：雷钰婕，郑州大学硕士研究生，从事行政管理方向研究。
自改革开放以来，中国经济快速发展，但是经济持续增长也付出了一定的代价，环境严重污染、能源和资源供需矛盾加剧、耕地面积大幅减少、贫富差距拉大等问题相继出现，这些问题使得我们在快速发展经济的同时必须统筹社会各方面的利益。党的十六届三中全会上提出了科学发展观，主要内容为坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。科学发展观要求以人为本，促进人的全面发展；依靠科技进步和创新，加快经济增长方式的转变；加强生态环境保护，促进人与自然和谐发展；坚持经济社会协调发展，加快社会事业发展；缩小贫富差距，促进社会公平。科学发展观的提出为我国经济社会可持续发展指明了方向，而在科学发展观实践的同时，必须有正确的政绩观的支撑。
一、政府绩效评估概论
政绩，从表面意义上来说就是领导干部在行使人民赋予的权利、认真履行岗位职责所取得的成绩和获得的效果，而从本质上来说则是涵盖了一些具体内容，如经济发展，社会进步等。要树立正确的政绩观就必须建立科学的政绩评估制度，从而保障和推动科学发展观的实行。而政府绩效评估，则是指按照统一的评估指标和标准，遵循一定的程序，运用一定的模型进行对比分析，对需要进行评估的政府部门在一定时期内的业绩做出公正、客观和准确的综合评判的过程。
实行政府绩效评估有以下几个功能：首先，绩效评估过程符合民主政治发展的进程，有利于我国努力建设民主政府；其次，通过绩效评估是的政府更加注重工作期间的透明化，有助于透明政府的建设；再次，绩效评估强化了政府的责任意识和服务意识，有助于建设责任政府和服务型政府；最后，绩效评估提高了政府的工作效率。
二、文献综述
通过研究国内文献，可以看出国外政府绩效评估起步较早且成熟，我国的政府绩效评估起步较晚且仍有缺陷。
蓝志勇将西方国家的政府绩效评估发展分为四个阶段：第一阶段是从20世纪初至40年代的萌芽阶段，发源于美国，第二阶段是从20世纪40年代至70年代的起步阶段，事实上是传统行政模式的延续，又被称为“效率研究”，第三阶段是从20世纪70年代到80年代的发展阶段，这一阶段具有里程碑的意义，第四阶段则是20世纪90年代至今的深化阶段。而我国则是从20世纪90年代中期才开始发展，起步较晚。
蔡立辉曾在文中指出我国政府绩效评估起步较晚，且发展的不完善。中国政府是服务型政府，宗旨是为人民服务，因此服务型政府是当代中国政府改革的目标选择。彭向刚在《服务型政府绩效评估问题研究述论》中指服务型政府这一目标价值应该被我国政府所采纳。所以，政府绩效评估有必要代之以服务型政府绩效评估，盛明科也在文中指出服务型的政府理念对于我国政府建设具有重要意义。
通过这些文献，可以看出中国的政府绩效评估起步较晚，并且发展较不完善，我们应该结合中国服务型政府的实际，建立具有中国特色的政府绩效评估体系来推动我国政府建设。
三、政府绩效评估的发展
现代意义上的绩效评估起源于20世纪的科学管理，20世纪70年代，政府绩效评估开始大规模地引入政府绩效管理中，并在各国取得较好的成效。政府绩效管理于20世纪80年代引入我国，而其繁荣发展则是在20世纪90年代，在这一阶段，我国进一步行政管理体制改革，各政府在不断提高行政效率的同时，也将服务质量作为衡量自身绩效的重要内容。21世纪至今是我国政府绩效评估的调整时期，在这一时期，我国政府致力于确定绩效评估的指导思想，科学的制定绩效评估指标并且规范绩效评估进程。但是，由于我国的政府绩效评估起步较晚，还存在一些缺陷。
四、政府绩效评估指标
只有选择一些有代表性的绩效指标，才能正确、客观地衡量政府绩效。党的十一届三中全会以来，我国各级政府都确立了以经济建设为中心的战略方针，GDP及GDP的增长这一经济标杆成为衡量政府绩效的主要指标。但是GDP仍然不很全面，随着我国经济社会的不断发展，GDP已经不再适应当前社会需要，因此我们应该根据当前的实际情况，建立一套科学的政府绩效评估指标体系。
（一）政府绩效的内涵与结构
对政府绩效内涵进行全面的理解，首先必须理解政府的基本职能。政府的基本职能即政府在一段时期内行使其管理权力时体现出的能力，是对国民经济和社会进行管理时所取得的成效，主要体现在。
（二）政府绩效评估指标的选择原则
1.系统性。政府绩效系统是由经济发展、社会稳定、教育民生和环境质量等方面的绩效子系统综合组成的，这些子系统必须采取一些相应的指标才能反映出来，因此评估指标体系建立时要足够全面以充分反映政府绩效的系统性特征。
2.可操作性。评估指标体系建立的目的是使其在政府绩效评估中得到使用，这就需要所建立的指标体系易于操作和掌握。
3.独立性。要求入选的指标之间必须相互独立，不能互相替代。
4.可比性。要求入选的每个指标的含义、时间和适用范围都必须明确，确保评估结果能进行多向的比较，因此选择评估指标时应尽可能择相对指标。 5.动态性。政府绩效是一个动态过程，因此既要选择能反应政府绩效活动成果的现实性指标，又要选择体现绩效过程的过程性指标，可以综合反映政府绩效的现状和未来的发展趋势。
6.导向性。政府绩效评估的目的是通过评估获得有效信息，因此指标必须具有导向性。
（三）评估指标体系设计的影响因素
1.内部因素。内部因素直接影响指标体系的生成，主要包括政府职能，政府发展战略和规划，政府绩效评估的价值取向及政府管理的规范化程度。
2.环境因素。环境因素主要通过对内部因素发生作用而对指标体系的形成产生间接影响，主要包括地方经济社会发展水平，政治体制，公民参与状况，文化传统和不同利益主体之间的博弈与整合。
五、政府绩效评估主体
从信息加工的观点来看，政府绩效评估就是评估主体对与评估对象有关的绩效信息进行观察、搜集、储存、提取、整合和预算的过程。评估主体的心里特点、情绪态度、认知方式等都会对评估结果产生影响，因此如何选择评估主体，成为评估研究中的重要问题。
在我国政府绩效评估的实践中，绩效评估主体不仅有政府部门的自我评估、上级评估，还出现了公众评估。但是由于我国起步晚，因此我国政府绩效评估主体仍存在一些缺陷：
1.政府绩效评估主体缺少多样化。当前，我国的政府绩效评估主要友政府及内部成员参与，缺乏一些社会公众，这样会导致在过程中，政府只重视自身评价，缺乏客观公正。此外，还缺少专业评估组织，也使得评估结论缺少专业知识，及理论局限性的影响。
2.政府绩效评估主体缺乏独立性。现阶段，我国大多数政府绩效评估采用上级评估的方式，使得评估主体在评估过程中由于各种原因难以完全保持客观公正性。
3.政府绩效评估参与主体缺乏广泛性。由于政府绩效评估机构的设置缺乏法定性，且评估参与主体本身就是政府行为的既得利益者，导致评估参与主体的代表性和广泛性有所欠缺。
4.政府绩效评估参与主体信息不对称。政府绩效评估是一个搜集信息和加工信息的过程，只有信息对称，评估参与主体在政府绩效评估中才能有平等的话语权。
六、政府绩效评估法制化
政府绩效评估与管理的法制化，是指国家把政府绩效评估与管理中较成熟有效、较稳定且有一定规律性的政策原则、制度和办法以法律、法规及条例的形式定下来，作为评估主体、评估对象和评估活动组织者等在政府绩效评估活动中的法律规范，并由国家强制力来保证实施。
我国的政府绩效评估与管理法制化有一定的意义：首先在法律方面引导参与评估的人做出合法规范的行为，进而规范完善政府绩效评的整个过程。只有通过一些法律规范来形成相应的规章制度，使得绩效评估与管理活动有对应的章法可循，才能约束评估者与被评估者的行为，才能推进政府绩效评估与管理活动的顺利规范进行。
绩效评估是为了践行科学发展观和正确的绩效观，建设服务型政府和责任性政府，使人民对政府行为做出监督并最终满意。在明确立法宗旨的基础上，确立贯穿政府绩效评估与管理整个过程、彰显现代行政精神、指导立法实践的基本原则，是政府绩效评估与管理立法的前提和基础。立法遵循一定的原则，我国政府绩效评估的立法原则有：
1.政府责任原则。即在我国制定政府绩效评估与管理的相关法律时，应该从政府的角度去建立相关制度，要明确为规定级政府及各部门规定应尽的职责和义务，强化他们在政府绩效评估与管理过程中的责任意识。
2.民主性原则。政府绩效评估在本质上属于对政府的监督行为，是人民民主的体现，必须吸引社会各界的共同参与，充分体现接受人民监督的本质。
3.透明原则。又称公开原则，是现代政府的基本特征，要求信息公开，激励公众参政议政。
4.科学性与服务性原则。政府绩效评估必须建立在科学的评估方法基础上，建立合理的指标体系，科学的立法原则。
为了使政府绩效评估与管理的法律制度更加科学合理，必须按照政府责任原则、民主原则、透明原则和科学服务原则等立法，制定科学的评估与管理法制化内容。我国政府绩效评估法制化主要包括政府绩效评估指标，政府绩效评估主体，政府绩效评估过程，公布和采纳政府绩效评估结果及政府绩效评估中的申诉制度这几方面。
政府绩效评估在全球彰显了活力，但是在我国仍处于发展的初级阶段，我们必须以科学发展观为指导，牢固树立正确的政绩观，积极创新，不断进取，推进我国政府绩效评估的改革与完善。