中外政府绩效审计比较与启示(1)

摘要：通过对美国、瑞典和澳大利亚三国绩效审计的比较，我们得出两点启示：一是绩效审计急需强调人大立法监督；二是绩效审计的监督成效急需公平、公开。

关键词：绩效审计 比较与启示

一、各国绩效审计的特点

2、瑞典绩效审计的特点。首先，采用不同的法律制度约束一国的国家审计。地方政府自治是瑞典政府体制的传统,也是瑞典式民主政府制度的特点。与此相适应,地方审计机关隶属于地方议会,国家审计局和它们之间没有领导与被领导的关系，两者适用的法律也不一样,前者适用《瑞典国家审计局法》,而后者适用地方政府审计指导原则。其次，它拥有别具特色的两阶段调查分析法。瑞典国家审计局大量地运用了调查分析方法并把这一方法划分为两个阶段：一是调查阶段,二是深入调查阶段。这一方法与其建立在职能及任务分析基础之上的审计内容相适应。如在调查阶段,审计师的主要任务是找出被审计单位存在的问题,从而形成自己对一些问题的看法,如被审计单位的活动目标是什么?是否有与目标相适应的业务活动其业务活动中是否存在问题或薄弱环节?有无建立保证业务活动正常进行的管理制度?为此,审计师要分别进行目标分析、业务活动分析和管理制度分析。如果在调查阶段发现了需要进一步分析研究的问题,审计师就要进行深入调查。否则,审计即于调查阶段结束。深入调查阶段的工作一般限于在调查阶段就目标分析。业务活动分析和管理制度分析中发现的问题,而不重复全部事项。

3、澳大利亚绩效审计的特点。首先，审计类型与众不同。按照一次审计涉及单位的多少,澳大利亚联邦审计署的绩效审计分为两种类型,即特定对象绩效审计和跨部门绩效审计。特定对象绩效审计的内容包括：运营管理的经济性、效率性和执行效果；单位内部是否有足够的程序、措施来推动和保证经济性、效率性和效果的实现；对照历史情况,是否在管理上有所改进和完善。跨部门绩效审计的主要领域是安全领域审计与业务支持程序审计。前者要求审计人员检查涉及全社会的人身、信息和实物安全的有关政策、程序、资源和管理是否合理、有效。后者重点检查基础性的行政管理程序是否能满足财务管理的法律要求,并保证联邦机构正常履行其职责。其次，突出跟踪审计。在绩效审计的整个组织过程中,分为战略计划阶段、初步调查、执行及报告和跟踪审计等阶段。不论具体审计项目的具体程序有何不同,在执行审计程序时,都要考虑审计的影响,通过审计能够带来哪些节约,增加哪些价值,如何更好地传达审计发现的问题和审计建议。

二、对我国绩效审计工作的启示

1、绩效审计急需强调人大立法监督。我国在上世纪80年代初建立国家审计制度之时,人大作为我国最高权力机关的地位和权力还主要体现在宪法和理论上，党的工作平台、国家的政务和经济管理权限基本集中在政府特别是中央政府中。当时基本仍是计划经济时代,正在进行经济体制改革，改革中出现了许多问题,如经济秩序混乱、企业财务混乱等，这些问题大都是由政府来处理和解决的。所以政府需要建立审计这样的监督制度以加强其经济监管职能。这样我国审计机关自成立以来就一直围绕着党政工作中心实施审计监督工作。李金华审计长的一句话对此进行了权威性的诠释：审计机关要真正围绕地方党委。政府的工作中心开展工作并取得成效,当地党委满意、政府满意,审计署就满意。显然这种对国家审计的定位就在一定程度上影响了审计监督朝服务于人大立法监督方向的转移。再分析当前在我国经济改革和财经领域中所存在问题的成因,一个重要方面恰恰是公共权力过于集中。公共决策过于暗箱操作，缺乏权力约束机制，而构建和实施以立法监督为主的有效的外部监督与约束机制是各国宪政历来所重视的。从绩效审计的产生和实质看,绩效审计是为了提高政府预算和公共资金支出的透明性和有效性,是为了增强对政府受托经济责任更深层次的评价与监督,这显然就有利于加大对政府公共权力约束的力度,这也正是建立良好宪政所需要的。

2、绩效审计的监督成效急需公平、公开。现行审计体制下,审计监督成效受政府首长个人意志左右，应该认识到这种在行政型体制下必然出现的现象是有其制度上和法律上的依据的,也是政府首长履行其行政管理职责的必然结果。那么在现行审计体制下,决定审计根本大事和工作重点的决策者必然是政府首长而不是审计机关自己，这样审计工作的安排就与政府首长工作职责、政绩评价甚至个人偏好有直接或间接的关系。在诸如审计机关审查哪些部门、哪些方面、哪些事项和哪些重点以及问题如何披露!如何处理等等方面上无不受到政府首长个人意志的影响。