论政府绩效审计应用理论研究

一、国内政府绩效审计发展现状

政府绩效审计在我国作为新兴事物, 涉及到政府审计和绩效审计两个方面,我国政府审计最早源于西周,历经春秋战国,秦汉唐宋元明清等朝代, 其作用和职能一直发展变化, 但是经过近代发展至今, 其最基本的作用依然是监督经济行为,监督职能仍然是其最主要的职能。这就造成了政府审计不能及时地对日益发展的经济和不断变化的政府经济行为做出及时有效地应对,这就造成了对政府部门和人员的监督漏洞, 使得贪污受贿行为时有发生,造成了恶劣影响,极大地降低了政府公信力。另一方面,我国虽然已经开始了从传统财务审计向现代绩效审计的转变, 但是绩效审计在我国并没有得到全方面的普及,理论基础尚不完善,社会实践还无法取得突破性进展,绩效审计体系还在完善之中。并且,我国审计机关的工作中涉及到绩效审计方面的仍然不能达到令人满意的标准, 审计人员以及被审计对象的绩效观念淡薄,尚不能完全与国际接轨。因此,政府绩效审计在我国仍然处于起步阶段,尚未形成席卷审计学界的实行政府绩效审计的浪潮,同时,政府绩效审计的理论基础薄弱,尚不能发挥绩效审计对政府的经济行为的保驾护航作用,与传统财务审计相比,政府绩效审计仍显稚嫩。所以,政府绩效审计的应用及推广还存在重重难关。

二、国外政府绩效审计发展现状

从上世纪二三十年代发展至今,西方国家的绩效观念逐渐深人人心,越来越多的政府、企业以及非营利性组织关注绩效审计,而在西方国家的政府审计中,政府绩效审训逐渐成为西方国家的审计中心, 其中以美国为典型代表。最早出现政府绩效审计的便是美国, 作为凯恩斯学说的诞生地,美国是最早的几个实行国家干预经济政策的实行者,政府绩效审计在美国的绩效审计中占有非常大的比重,逐渐发展成美国绩效审计的中心。

1 9 9 0 年英国约翰格林所著的《绩效审计》和19 9 2 年美国R.E.布朗等合著的《政府绩效审计》对绩效审计作了进一步阐述, 对绩效审计的发展具有一定的影响。美国审计学者丰克豪泽利用问卷调查方法, 研究了美国十万人以上城市政府审计部门绩效审计开展情况。经验的借鉴并不是生搬硬套, 例如,我国可以借鉴西方国家的开展政府绩效审计的经验,同时结合我国的社会实际情况, 从国情出发,发挥审计界各位学者的聪明才智, 以党的十八大精神为指导,探索出一条具有中国特色的政府绩效审计之路。

三、我国开展政府绩效审计的可行性研究

随着时代的发展,政府绩效审计在我国逐渐得到政府的重视。然而政府绩效审计在我国尚还处在起步阶段,众多专家学者的各种关于政府绩效审计的思想观点相互碰撞,各种关于政府绩效审计的专著和学术论文发表,在不断丰富政府绩效审计理论体系的同时,更增加了我国探索政府绩效审计的经验。然而,在西方国家以政府绩效审计为政府审计中心的同时,我国的政府绩效审计才处与起步阶段, 因此,我们应当在探索符合我国实际的政府绩效审计之路的同时,去借鉴国外的经验,师夷长技,取其精华,为我国开展政府绩效审计提供更强的推动力。

澳大利亚学者uG ht ir e 和aP f ke f 研究了澳大利亚的绩效审计, 认为,绩效审计与其所处的各种社会经济环境相互影响,政府等公共部门的绩效审计受各种社会政治和经济因素的影响,绩效审计是随着社会经济环境的变化而随时变化的一种不可或缺的社会构成因素,而并不是简单的一成不变的技术或手段。eG nd ro n 等加拿大学者研究了新公共管理理论对政府审计师的影响作用。以加拿大某省为例,G en d f on 等学者发现,政府审计师在改善公共管理方式和促进政府改革方面发挥着极其重要的作用。其绩效审计师通过反复研究推敲, 从而提出最佳绩效审计实务标准,不断提出改进措施和解决方案,努力改善公共管理。并且,政府审计师会直接或借助议会促使执行部门接受最佳实务标准,在这一方面,逐渐成为政府变革的有力推动者。

P ol ilt t 调查发现,政府审计扮演的角色非常负复杂,至少应包括以下几种: 公共会计师, 提供可以改进政府公共受托责任和透明度的报告; 管理顾问,协助政府等公共组织自我改进; 科研组织,创新关于政府公共组织项目运作的新知识; 裁决者, 对公共组织的行为经济性、效率性、效果性以及合法性做出判断。由于社会经济环境的不同,政府绩效审计在各国所扮演的角色以及所起到的作用是不尽相同的, 但是,不可否认的是,在这些国家,政府绩效审计有着十分积极的作用。澳大利亚的政府绩效审计与政府等公共部门联系紧密,容易受公共部门结构或管理行为模式变化的影响, 但是,政府绩效审计已经成为组成政府等公共部门的一种不可或缺的构成因素,并在改善社会经济环境,完善政府等公共部门的组织结构方面发挥了积极的能动作用; 政府绩效审计对加拿大的公共管理方式和政府变革起着重要的推动作用,而在这之中,政府审计师扮演着极其重要的角色。加拿大的政府审计师具有极强的职业道德感和极高的知识素养,他们在开展政府绩效审计的同时,能够在这一过程中敏锐的找出问题所在或者无法符合绩效审计实务标准的地方, 从而利用极高的知识素养对绩效审计实务标准进行研究推敲,弥补不足,在改进政府绩效审计的同时,也推动着公共管理方式的改善,并且这在一定程度上对政府的改革有着极大的促进作用。然而,政府审计所扮演的角色太多太复杂,更需要有其他的方式为其分担压力,而在这些角色中,政府绩效审计更能够对政府等公共组织的行为的经济性、效率性、效果性以及合法性做出判断,并且能够根据实际的社会经济情况提出适当的改进建议,促进政府等公共组织的自我完善和改进,政府绩效审计在分担政府审计压力的同时,更是推动政府审计完善的推动力。

自改革开放以来,我国的经济迅速发展,国内政治经济环境复杂多变, 因此,我国不可能生搬硬套其他国家开展政府绩效审计的经验, 只能在借鉴的基础上,取其精华, 借此丰富我国关于政府绩效审计的理论基础, 对政府绩效审计的开展进行更好的指导。有的专家学者认为可以通过讨论确定适合我国的政府绩效审计模式,探索我国如何走出一条具有中国特色的实行政府绩效审计之路。在世界上,政府绩效审计的发展已经有七八十年的历史,在其发展历史中,各个国家均在探索适应其国情的政府绩效审计发展模式。到目前为止,应用最为广泛的是结果导向、过程导向、问题导向、风险导向等四种导向型政府绩效审计模式。但是由于我国特殊的国情以及复杂的社会经济环境,到目前为止,国内学者对中国政府绩效审计应采用何种模式尚没有定论。然而一些专著中提出应该将这四种模式混合,形成多元模式, 再根据我国的实际情况,探索应该在哪些方面促进多元模式与我国实际情况的结合。从实践运用的角度出发,需要对影响绩效审计模式选择的因素进行重新梳理并深人分析。而有的学者基于历史视角,在比较、分析西方国家比如英国、美国与我国绩效审计制度的变迁与特征, 从而指出绩效审计是政府财务管理系统的重要环节,是构建绩效责任导向型政府、提升政府施政能力的现代管理工具。健全的绩效审计制度则是提升审计质量、实现审计目标的必要保障。还有的学者总结其他专家学者的观点,最后分析认为,政府绩效审计是指专职机构和人员对政府部门为达到或超过既定标准或要求在实现的手段和方式方法是否在一定程度上良好的实现了投人与产出的经济性,自愿利用的效率性以及实现目标的效果性,最终寻求改进途径,真正实现政府在社会活动中的增值服务。

在借鉴国外关于开展政府绩效审计经验的基础上,我国的专家学者分别从不同的角度,不同的侧面对政府绩效审计进行了研究与探讨,我国政府尚未完全确定应该采用何种模式开展政府绩效审计,并且, 对于政府绩效审计我国审计届尚未形成完整的定论,仁者见仁, 智者见智。政府绩效审计在我国还处于起步阶段,我国的专家学者只能通过借鉴国外经验,结合我国的实际情况, 来对政府绩效审计进行研究探讨,所以未能全面的建立政府绩效审计理论体系。但是基于笔者对政府绩效审计最基本的理解,在我国开展政府绩效审计,最重要的应该是在保持独立性的前提下, 从我国的社会经济环境的现实出发,在保持对政府等公共部门以及机构人员的行为进行经济性、效率性、效果性以及合法性审查的同时,应该确定相适应的绩效审计标准, 提高审计人员的文化素质, 从对单一方面的绩效审查向多方面过渡,政府绩效审计不应只是停留在财务方面,更应该结合我国的实际国情,与 中国梦 相结合, 从政府等公共组织的各个方面和部门出发,发挥政府绩效审计的推进作用,加快政府职能转变, 提高政府政务的公开透明度,加强政府公信力, 提高公众幸福感。

四、结束语

我国业已成为世界第二大经济体,政府对经济的调控能力要得到增强,满足经济发展的要求,就需要施行政府绩效审计,并发挥其促进政府职能改革的作用。在这个过程中,政府绩效审计的重要性逐渐展现,并已成为重要的社会构成因素,它在提高我国政府的公共财政资金使用效率,完善公共财政体系,增强政府公信力方面发挥着不可或缺的作用。因此,在我国民主法治日益健全的情况下,在经济迅速发展,政府职能转变的关镶奎时期,更应该为其发展提供良好的政治、社会和人文环境以及良好的体制保障, 以形成具有中国特色的政府绩效审计体系,从而加快政府职能转变步伐,为反腐倡廉工作提供便利, 提升政府公信力,增强公众的幸福感, 以达到推动中国特色社会主义建设的目的,实现中华民族伟大复兴的 中国梦 。