财政预算绩效管理方略
一、引言
随着我国公共财政支出不断增加，加强财政预算绩效管理势在必行。2016年以来，财政部和地方财政部门已初步建立了重点项目绩效评价常态机制，每年都会选择支出规模大，受益群体广，与教育、医疗、社保、交通等民生支出相关的重点项目进行绩效评价，效果已经初步显现。党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将财政绩效预算提升到了新的战略高度。财政绩效预算涉及三个维度：绩效预算管理、预算绩效管理和预算支出绩效评价。绩效预算管理是通过制定相关的事业、工程计划，依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析基础上确定实施方案所需费用而编制预算的一种方法；预算绩效管理是以支出结果为导向、以绩效评价为手段、以评价结果应用为保障，覆盖所有纳入政府预算管理的财政资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程，运用一系列管理方法实施的相关活动；预算支出绩效评价是对财政支出的经济性、效率性、效益性和公平性开展的量化评估活动，对项目投入、过程、产出和效果进行业绩评估和科学评判。应当厘清并解决当前财政预算绩效管理的问题，全面提升财政预算绩效管理。
二、财政预算绩效管理面临的问题
当前，财政预算绩效管理主要面临预算绩效管理理念尚未完全建立、目标考核不完整、专业人才缺乏、制度体系不够健全以及信息化水平较低等问题，直接或间接地影响了公共财政支出绩效。
1.预算绩效管理理念尚未完全建立
长期以来，由于财政预算体制导致的“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的旧观念根深蒂固，预算绩效管理理念尚未完全深入人心。政府官员缺乏积极性和主动性来追求财政资金支出绩效，在财政支出过程中，既不追求节约也不追求效率。公众对财政支出绩效不了解，更缺乏对财政支出绩效的关注，财政绩效管理理念更无从谈起。
2.财政预算绩效管理目标考核欠科学
项目预算绩效目标是预算部门（单位）使用财政资金，计划在一定期限内达到的产出和效果。预算部门在申请项目立项时应设置具体而明确的项目绩效目标，且在申请项目预算时应按照规定同时申报绩效目标。预算绩效目标包括预期产出目标、预期效果目标和保障目标。在财政预算绩效管理实践中，预算部门申请项目立项时，重点关注预期产出目标和预期效果目标，而忽视了包括制度、措施、计划以及相应要求在内的保障目标。在项目结束时，重点考核的是产出目标，给予产出目标的分值权重过高，而对于保障目标权重很低，甚至会忽视，最终导致绩效评价结论不够科学，绩效评价报告总结的经验不具备可复制性和可推广性。
3.财政预算绩效管理专业人才匮乏
财政预算绩效管理专业人才匮乏是全面实施绩效管理面临的重要难题。全面实施绩效管理需要有专业的人才作支撑。只有专业人才能够充分理解、掌握、熟练运用绩效相关的知识完成财政预算绩效管理工作，并对财政预算支出做出科学、准确、有效的绩效评价，才能将绩效评价结果用于未来的财政预算绩效管理。但是，目前在财政部门和预算单位工作的财政预算绩效管理专业人才严重不足，从事此项工作的人员同时还从事其他工作，且不少还是从其他科室抽调的人员，不具备财税专业背景，缺少预算绩效专业知识，理论积淀不够，实践能力不强。此外，现有人员也不注重对现代财政制度及其改革动向的学习，对新的财政管理制度和新的财经法规掌握不全，在财政预算绩效管理工作实践中，其业务能力不高、知识结构老化的缺点凸显。
4.财政预算绩效管理制度体系不够健全
《中华人民共和国预算法》对一般公共预算收支管理进行了明确的规定，但新修订的《预算法》对财政预算绩效评价主体（谁评价）、评价对象（评价谁）、评价依据、评价内容、评价程序（怎么评）等没有明确规定，预算绩效管理没有上升到法律的高度。地方财政部门在开展绩效评价的过程中难以找到权威的指引和依据。财政预算绩效管理存在的一系列问题，以及地方公共财政资金支出效果不好，其根本原因是现有的预算制度不够完善。一方面，现行预算制度不科学。在现行的部门预算编制制度下，各部门申报预算时不受制于资金限额的约束，也不关心政府财政支出重点领域和支出细节，经常出现自行申报数额远超实际支出需求的现象，大量财政资金被浪费。另一方面，现行预算制度下，财政资金用途不透明、不精细。预算单位提交的预算申请只提及资金使用领域，而不提及资金具体用途，只涉及支出大类，而不涉及具体的支出项目和支出明细，从而无法对资金使用进行绩效考核，导致财政支出效益低下。
5.财政预算绩效管理信息化水平比较低
财政预算绩效管理不仅需要长期的实践经验积累，也需要现代化的先进信息技术的支撑和辅助。由于财政预算绩效管理改革起步较晚，传统的预算管理观念在财政部门、预算执行部门、资金使用单位工作人员头脑中居于主导地位，统一的财政预算绩效管理软件系统、相关的数据库以及相对统一的评价指标体系均未建立，财政预算绩效管理信息化水平较低。因此，迫切需要建立一套科学而完整的财政预算绩效管理信息系统，提升财政预算管理效率，提高财政预算绩效管理质量。
三、全面实施预算绩效管理的对策建议
（一）强化预算绩效目标考核
在公共财政模式框架下，公共财政要弥补市场失灵，财政支出的使命和任务必须转化为具体的公共支出目标。财政部门应通过目标对财政预算支出进行后续管理，必要时要对财政支出目标进行有效分解，转变成预算执行部门的分目标，再对预算执行部门的分目标进行分解形成项目目标，最后对项目目标进行考核与评价。这就需要建立完善、全覆盖的预算绩效目标体系，并对所有目标进行科学的赋值和考核。此外，在对目标进行考核和赋值时，应尽量采用可量化的指标。在预算绩效目标考核中，绩效评价要彻底改变“重绩轻效”现状，以财政支出结果为导向，从较侧重技术、工程和资金使用的合规性，向侧重效益指标靠拢。
（二）树立预算绩效管理理念
财政部门、预算执行部门、资金使用单位必须认识到预算绩效管理改革的重要性及其对建立现代财政制度的重大意义。财政部门和预算单位要落实好主体责任，要有责任意识，应将“每一分钱花到刀刃上”，并大力宣传绩效评价理念，培养本部门人员的财政绩效管理意识，引导资金使用单位也树立预算绩效管理理念。此外，坚持财政收支信息公开和财政资金支出绩效评估报告公开，主动接受纳税人监督，培养纳税人主人翁意识，共同营造一种全员参与的预算绩效管理氛围。财政部门和预算单位要摒弃“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的旧观念，做到税收“取之于民，用之于民，造福于民”，逐步形成地方政府主导、财政部门牵头、预算执行部门具体实施的预算绩效管理工作新格局，使预算绩效管理理念贯穿于预算编制、执行、监督全过程，真正做到“用钱必问效、无效必问责”。
（三）加强专业人才培养
不断加强专业人才培养，加大相关业务培训力度，顺利推进全面预算绩效管理。一是要加强对财政部门和相关预算单位人员的培训，不断提高其业务能力和水平，培养一批具有专业知识背景、业务能力强，懂财政预算、懂预算绩效管理的人员，提高财政预算绩效的管理质量。二是财政部门要组织具有公益性的专业人士培训，重点培训第三方评估机构（包括会计师事务所、资产评估所、决策咨询机构、高校）的工作人员，使其在承担绩效评价项目时，能够对项目进行客观、准确、科学的评价，进而得出正确的结论，提出合理的建议，为后续财政项目支出提供决策参考，提高预算绩效管理效果。
（四）健全预算绩效管理制度体系
地方政府及政府财政部门要出台推进预算绩效管理的具体实施意见或文件，建立涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用各环节的管理制度。对绩效评价相关工作进行权威的规范，健全绩效评价工作流程，并将绩效管理贯穿预算编制、执行、监督的全过程。同时，对财政部门、预算执行部门、资金使用单位的预算绩效管理工作职责予以明确规定，形成预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理制度体系，从而提高财政预算绩效管理的质量和效果，实现预算和绩效管理一体化。
（五）加快构建预算绩效管理信息系统
现阶段，应尽快完善预算绩效管理信息系统，建立财政预算绩效管理信息化平台，积极构建绩效考评指标库、基础项目库、数据库和专家库“四位一体”的绩效管理信息系统，实现该系统与国有资产、会计数据库联网，实现这些数据的整合和共享，为财政预算绩效管理提供信息支撑。
（六）加强财政预算资金使用效益审计
审计部门要以真实性、合法性、效益性为基础，对财政预算资金的使用进行绩效审计。不断强化财政支出绩效审计，对形象工程、政绩工程开展重点审计。对于用于民生工程和民生项目的财政资金，要重点对其带来的社会效益和社会福利效应进行审计。对在民生工程中浪费财政资金，造成财政资金使用效益低下的问题实行责任追究。此外，加大支出规模不断扩张的社会保障支出、科技支出、基础设施建设支出、社会保障房支出、医疗卫生支出、环境保护支出等项目的绩效审计，对全部的项目资金都要按照投入与产出的比率来衡量其经济效益或社会效益，保证财政资金支出真实、合规、合法，获得既定的经济效益或社会效益，以“取之于民、用之于民、造福于民”。
（七）全面深化预算制度改革
建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。一是改变预算编制程序。各预算部门在财政部门规定的支出限额内，根据项目内容以及人员、编制等情况初步测算出资金额度，据此向财政部门申请款项。财政部门根据预算年度政策重点，平衡各部门申报项目的轻重缓急，并对一些重复性项目进行有效整合后，公布当年各领域财政资金限额，然后由各部门进行预算申报。二是提高预算精确性。不仅要拓展预算公开范围和程度，还要详细编制资金用途的经济性质预算。要将财政资金预算安排时间表细化到每个月、每个季度。宏观上可以使用年度预算，微观上要尽可能将年度预算进行细化，细化到每个月和每个季度。