预算绩效管理改革与财务管理模式

摘要：全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革，建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置，提升公共服务质量的关键举措。对当前预算绩效管理中存在的问题进行探讨，同时提出改革的措施和建议，以期对行政事业单位在预算绩效管理改革下的财务管理模式创新有所帮助。

关键词：部门预算；预算绩效管理；行政事业单位；财务管理

一、预算绩效管理成效及目前仍存在的问题

我国预算改革后实现了部门预算的框架和机制，部门预算编制实行零基预算编制，预算更为精确和严密，总体上促进了预算的整体性、计划性和科学性，但也存在一些问题。成效方面，云南省2017年9月至2018年1月，省财政厅组织第三方对省级部门编制的4372个预算项目（资金来源为公共财政预算、政府性基金）开展了预算评审，项目申报金额1602亿元，其中本级财力安排786亿元。2018年项目评审平均分为71.73分，其中分值超过60分且“绩效目标是否科学”要点评审得分在15分以上的项目数3180个，占评审总项目数的72.73%。当前依然存在一些问题，主要表现在以下几方面。1.零基预算的定额标准不科学。部门预算实行零基预算，预算是否科学合理依赖于对部门职能以及年度工作内容和运作方式完整而透彻的了解，在此基础上才能制定一个科学合理的定额标准。而当前的实际预算编制过程中，各部门普遍存在着定额标准不科学、不完整的问题，只能仍然通过原有的“基数加增长”的方法来编报数字。2.绩效理念意识不强。部门仍存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题时有发生；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。3.社会监督工作薄弱。预算法定由人大审查，实际的人大预算审查以及监督都存在很多缺陷，最突出的是预算约束的弱化，对责任人追究流于形式。在人大对预算进行审查监督外的同时，社会监督也是很重要的一个方面，尤其是对行政事业单位在执行环节上的社会监督，当前的问题是信息公示和决策透明的程序性制度不完备，社会监督缺乏基础；公众参与的法律法规还不完善，缺乏渠道和主体责任意识。

二、预算绩效管理对行政事业单位财务管理的作用

1.单位预算编制更加精准。预算绩效管理改革将绩效关口从事后评价向事前和事中延伸，通过对单位发展计划与年度预算的编制，同步制定整体绩效目标与分项目的绩效目标，开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件，绩效目标随预算同步批复下达，从源头上提高预算编制的科学性、精准性、计划性与可操作性，充分发挥绩效在预算管理当中的导向作用，提高预算管理的实效。2.单位资源配置更加优化。单位的资产与负债管理是财务管理的重难点，预算绩效管理改革强调了对配置优化与资源共享，这有利于对单位的资产配置进行优化。预算绩效管理基于“绩效”，将长期和短期的绩效相结合，能够促进资产长效机制的建立，改善资产管理难的现况。3.单位预算执行进度更快。预算绩效管理改革贯穿预算编制、预算执行和监督环节，单位按照“谁支出、谁负责”的原则，完善用款计划管理，年度执行中严格按计划管理，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行跟踪管理，便于对支出进度与目标完成情况及时掌握和调整。加强预算执行监测，科学调度资金，推进国库集中支付电子化管理，切实提高预算执行效率。4.单位决算结果应用更有激励性约束。通过决算，全面反映财政资金的使用情况及效益，如实反映绩效目标实现结果。对绩效目标未达成或目标制定明显不合理的，做出说明并提出改进措施，形成反馈、整改、提升绩效的良性循环。有效推动预算单位开展绩效自评，将绩效评价结果与预算安排挂钩，对绩效好的项目优先保障，对绩效一般的项目督促改进，对低效无效的项目一律取消。

三、预算绩效管理改革下行政事业单位财务管理的基本思路

1.强化预算绩效管理改革。围绕部门职能职责和事业发展规划，按照“规划—目标—措施—项目”的框架体系，制定科学的部门整体支出绩效目标，引领部门预算编制，突出部门履职效果。强化预算绩效目标管理，探索开展事前绩效评估，填报项目支出预算绩效目标编审表，从完整性、相关性、适当性、可行性和部门绩效管理基础工作五个方面进行审核，注重绩效导向、强调成本效益，确保目标指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配。强化绩效管理结果运用，将部门自评、重点项目绩效再评价结果和年度绩效管理工作考核结果运用于下一年预算编制，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据，推动部门职能职责的有效履行。2.硬化预算约束。为增强部门内部统筹能力，减少年度执行中预算调整事项，云南省从编制2019年部门预算起，按照基本支出的3%~5%分类分档新增设置部门预算机动经费，用于部门统筹解决年度执行中各种新增支出，减少和规范预算级次调剂和跨类科目调剂事项。严格执行预算进度考核，将考核结果运用于部门年度预算控制中，对执行进度存在的问题，有针对性地采取措施和办法，及早形成有效支出，避免年底突击花钱，推进预算支出均衡。3.提升预算管理水平。第一，加强项目库建设，编实编细预算。项目库是编实编细预算的重要基础。为充分发挥项目库对预算项目的规范作用，对项目库进行优化完善。一是增强项目名称的统一规范，项目命名实行“代码+名称”的统一管理模式，严格规范项目名称设置规则。二是探索项目分类管理，按支出性质和特征分为专项业务类、民生类和事业发展类项目，根据不同类别资金的管理要求和特点，明确准入条件，强化项目精细化管理。三是加强项目储备，项目库中要有一定规模的项目储备，建立项目“储备池”，按照轻重缓急和可执行程度等进行排序，实现项目滚动管理优中选优。四是提升用款计划性，探索实施分季用款计划管理机制，年度执行中严格按计划管理。五是细化预算编制，在全面推进“政府预算经济分类”和“部门预算经济分类”科目编制预算的基础上，新增控制使用“其他”科目的比例原则上不超过10%。第二，优化财政资源配置。破除财政专项资金各自为政、零星分散、结构固化、效益不高的问题，优化支出结构，集中财力办大事。首先，深化零基预算改革，打破专项资金“基数加增长”的预算编制方法，重新评估预算项目的必要性与社会经济效益，结合当年财力进行必要的修正与取舍，改变项目支出只增不减的固化格局。其次，加大专项资金整合力度，坚决取消“小、散、乱”、效用不明显、不再具备执行条件的专项资金，根据单位履职需要和所承担的工作任务，全面整合投向相近、政策目标相似的专项资金，优化支出结构，集中财力办大事。最后，加大资金统筹力度，完善政府预算体系，加强全口径预算管理。第三，规范财政资金管理。其一，按照省财政“一个部门一个专项转移支付”的要求，继续清理、整合、归并专项转移支付项目，对与中央配套和按既定政策标准测算补助兑现到人的资金中，凡是具备整合条件的一律纳入整合。其二，严格设立、执行和退出评估机制，部门承担的新工作、新任务通过调整存量资金结构或增加既有专项规模解决。确需新增的，严格遵循部门申请、政策评估、财政审核、政府审批的程序办理。其三，严格实行省本级支出项目和省对下专项转移支付分开编制和管理，预算执行中原则上不得相互调剂。其四，优化完善资金分配办法，放大竞争激励因素，切实提升地方工作主动性。同时，下放项目审批权限，落实主体责任，着力完善基层项目库建设，切实增强基层项目储备，提高基层部门对改革的承接能力，做到权责对等、激励相容。4.细化预算绩效评价体系。预算绩效评价为预算绩效管理改革的重点，也是预算绩效管理的核心所在。绩效评价指标的设计是否合理和规范都对预算绩效管理效果有直接的影响。行政事业单位在财务管理的过程中，对预算绩效管理有更高的要求，必须能够识别内部和外部的风险，抓准风险点。在项目决策中，采取决策议事机制，重大事项上实施集体决策机制。在预算绩效管理中建立和健全预算执行考核体系，对预算执行情况定期考核，及时发现其中的问题，并及时纠偏。5.利用财务软件和互联网技术支持实行动态监控。当前预算执行中存在的先斩后奏和超支的一个重要原因是在业务运行过程中财务应答的时间滞后和审核过程的冗长，针对这个问题，单位应当大力推广信息化管理系统的应用，利用财务软件和互联网技术支持实行财务管理和会计核算的即时管理，实现在线实时动态监管。6.通过党建工作加强财务管理的社会监督。无论是预算管理还是行政事业单位的财务管理，作为公共性资金和社会公共部门，接受社会监督是应当而且也是必要的。目前的社会监督在我国还缺乏充分的制度和机制保障，更重要的是缺乏社会公众的参与。行政监督需要基本的素质和专业水平，社会参与在西方主要是通过社会组织来实现的，而我国的社会组织极不发达，所以行政监督的社会参与往往流于形式，或者没有开展的基础。

四、结语

我国的预算体制经过改革以后，确立了部门预算框架，预算的完整性和科学性都有了很大的提升，预算绩效管理日益成为监管和研究的重点，与此相关的财务管理模式也在不断改善。无论财务管理还是预算绩效管理，基于其公共性要求，我们要不断实现管理模式上的改革创新。

参考文献：

[1]吴华洋.基于内部控制的行政事业单位预算绩效管理分析[J].中国市场，2018，(3)：170-172.

[2]徐庆海.行政事业单位预算绩效管理的难点及其对策研究[J].财经界：学术版，2017，(22)：134-139.