县级财政实施预算绩效管理浅析
摘要：当前我国正处于经济发展转型、政府职能转变、贸易冲突加剧、减税降费力度加大的背景下，财政收入形势不容乐观，而各方面的刚性支出必须保证，财政收支矛盾越来越紧张，迫切要求各级政府建立过紧日子的思想，特别是对县级财政支出效益提出了更高的要求。全面实施预算绩效管理，有利于实现现代财政精细化管理。为此，论文就县级财政全面实施预算绩效管理展开了研究。论文首先阐述了财政预算绩效管理的内涵；然后结合实践，深入研究了目前县级财政实施预算绩效管理过程中存在的主要问题；最后，针对问题提出了相应的解决对策。
关键词：县级财政；预算管理；全面预算绩效管理
一、财政预算绩效管理的内涵
全面预算绩效管理，就是对财政预算支出实行“全方位、全过程、全覆盖”管理，以支出的有效性作为管理的重要内容，把绩效管理理念融入预算编制、执行、监督、评价管理的全过程，并将绩效管理作为预算安排的前置条件，进而与预算管理制度改革形成良性互补，提高财政精细化、科学化管理水平。“全面”实施预算绩效管理的具体要求，主要概括为以下四个方面：
（一）人员参与全面，全社会联动
首先，各预算部门和单位强化自身的责任意识，树立绩效管理意识，将绩效理念充分融入预算执行中。其次，充分发挥人大、纪检、审计等部门的参与力度，树立预算绩效管理的威信。第三，大力培育第三方绩效评价机构和专家队伍，发挥行业优势，提高绩效管理的水平。最后，及时向社会公开绩效管理信息，发挥社会公众和舆论对绩效管理的监督作用。
（二）制度建设全面，管理机制完整
全面实施绩效管理，需要完备的管理制度作为支撑。各级政府要结合实际制定出完整的绩效管理制度和体系，涵盖绩效目标管理、运行监控、绩效评价、结果反馈与运用等各个环节。不断完善绩效管理机制，涵盖责任约束、监督问责、绩效考核、三方评价与咨询等各项内容，让制度管人管事，做到有章可循、有规可依。
（三）环节管理全面，贯穿全过程
绩效管理的过程分为事前、事中、事后，对应的绩效管理工作即目标、过程和结果。绩效管理要将绩效目标前置，对事前进行评估，做到立项有据；对执行过程进行监控，掌握绩效目标执行进度；对执行结果进行评价，分析产出与效益，实现绩效管理的最终目的。
（四）范围覆盖全面，包含所有资金
首先，绩效管理范围横向发展，除了由一般性公共预算，向政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金其他三本预算逐步扩展，还要扩展到对政府投资基金、政府债务等的绩效管理。其次，绩效管理向纵深发展，不仅包含项目支出，还需要包括部门整体支出、实施政策、财政综合运行等方面的绩效管理，最终实现横向到边、纵向到底的绩效管理体系。
二、县级财政预算绩效管理存在的问题及原因分析
县级政府是贯彻落实国家财政政策关键环节，也是落实中央、省市对县财政转移支付的最终环节，如何利用预算绩效管理这一抓手来优化县级财政管理至关重要。然而，县级财政要真正实现全面预算绩效管理，还存在很多的不足，主要从以下几个方面加以分析。
（一）绩效管理意识不强
一些单位主要负责人对绩效管理的理解度和重视度不高，甚至一些部门和单位，习惯于伸手要钱，而对资金的使用效益漠不关心，认为只要钱没有挪用就是合理合规的。主管部门忙着“切蛋糕”，下属单位信奉“会哭的孩子有奶喝”，缺乏大局观和责任意识。以“绩效为中心、对支出结果负责、对社会公众负责”的绩效理念尚未真正树立，在开展绩效评价工作时，工作推进难度大的情况时有发生，预算单位绩效意识“薄弱”成了绩效管理工作的“绊脚石”。
（二）绩效管理责任主体不清，落实不到位
（1）部门间的职责不够明确。现阶段，从上而下的预算绩效管理工作均由财政部门牵头，财政部门既承担着资金的分配下达责任，又承担着预算绩效的目标审核、绩效评价任务，从一定的角度考虑，有既当运动员又当裁判员的嫌隙，缺乏三方制约机制。而对于各预算部门作为资金的使用者，往往是被动进入绩效管理的工作中，缺乏主动性。（2）预算单位内部的职责不清。现行的专项资金目标申报表大多由单位财务人员填报，而财务人员对项目实施情况了解不够，不清楚该完成哪些主要工作、该达到什么效果，专项资金目标申报表“应付”式地完成任务，导致目标不全面、不准确、无量化、不细化，后续绩效管理工作中无法监控、无法评价。
（三）绩效评价结果应用机制不健全
绩效评价结果是要用来指导预算编制的，结果的应用也是预算绩效管理的初衷和目的。在实际工作中，一方面由于地方财税收入后劲不足，财政预算资金多为保运转性经费，属于“看菜吃饭”的预算方式。另一方面，评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制的缺失，仅做到了“真评价”，却没有实现“真应用”，往往让问题留于报告，整改也不到位，该收缴的未收缴，该削减的未削减，该取消的未取消。
（四）预算绩效管理工作基础还比较薄弱
（1）指标体系建立不够完善。绩效评价指标体系是绩效评价结果最直接的依据，但在绩效评价中没有一套适用于不同单位、不同项目的统一且规范的指标体系，存在设立标准不统一，指标分值的设置上可操作性比较强。例如对于一个项目的绩效评价得分，在79—80分上，很容易进行调节，只要将某一项的分值调高或调低，那么将严重影响项目评价结果的等级。（2）信息系统建设滞后。预算绩效管理通过对数据和资料进行分析，从而得出结论，各个环节都需要各部门单位报送大量的资料和数据。目前大部分县级财政都是采取的纸质报送方式，导致资料收集烦冗、信息传递不及时。究其原因，从上到下没有一套统一的绩效管理系统，有的地方已启动了信息化建设，但涉及的内容比较单一，未实现数据互联互通。例如已有的预算指标管理系统、支付结算系统、工资统发系统、债务管理系统、扶贫动态监控系统等等，每个系统都是独立的，相关的数据不能实现共享。
三、完善预算绩效管理相关问题的对策
针对上述存在的问题，从绩效管理的要求出发，提出几点改进措施：
（一）提高对预算绩效管理的认识
首先，加强宣传工作。进一步加大预算绩效管理的宣传力度，重点提高各部门单位的绩效管理理念和意识。一是充分利用工作布置会、业务座谈会等形式，加强与项目单位和内部科室的沟通，加深对预算绩效管理的理解和支持。二是在报刊、杂志、财政网络等信息平台上公开绩效管理的制度文件，宣传相关的政策和工作成果，提高预算绩效管理的知晓度和影响力。其次，加强培训。采取请进来和走出去的方式加大培训力度，一是邀请省内外在预算绩效领域有经验的教授、专家授课，重点讲解政策文件和操作实务，提升各部门经办人员的业务水平。二是组织业务骨干走出去，学习广州、上海等先进绩效管理经验，特别是在评价指标体系的建立、“四本”预算的绩效评价上，吸取精华，缩小差距，提升水平。
（二）完善管理机制，强化主体责任
（1）加强部门间的分工协作。要打破以往财政一家“闭门造数”式的预算模式。在政府统一领导下，遵循“统一领导、分工协作、相互配合”的原则，分工合作。一是各部门结合工作职责、重点任务确定绩效目标，再通过“二上二下”的反复修改审批最终确定部门总预算绩效目标，从源头保证预算编制的科学性和精准性。二是加强人大、审计等监督部门的绩效管理参与度。例如，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，建立目标会审机制，100万元以上的专项资金绩效目标由人大审议，100万元以下的由主要部门联合审核，绩效目标未编制或审核未通过的，不得批复预算。（2）加强考核，建立问责制度。对各部门单位的重视度、执行力、绩效评价等级和综合管理水平实行考核，建立责任追究制。“花钱必问效，低效无效必问责”是预算绩效管理必须坚守的一项原则，各部门单位作为财政资金的使用者，是预算绩效管理的责任主体，承担对其绩效结果进行追究的责任。针对评价报告反映的问题，不能漠视回避，主要负责人要有整改到位的书面承诺。对整改推诿拖延、整改不力的，严肃追究相关人员责任，该查处的查处，该通报的通报。
（三）强化结果应用，树立绩效管理权威
预算绩效评价结果应用是整个预算绩效管理的落脚点和出发点，也是预算绩效管理的根本。绩效评价结果运用的好不好，直接影响预算绩效管理的成效。首先，完善绩效评价结果反馈整改及绩效报告机制。及时将绩效评价结果全面反馈给被评价单位，对评价中发现的问题，提出整改要求。建立问题销号制，对问题100%督促整改到位。向县人民政府报告当年预算绩效管理执行情况，并以专题报告或其他方式向人大常委会汇报。其次，加大绩效评价结果公开力度。阳光是最好的防腐剂，公开是财政管理的基础，各部门要在本部门门户网站公开绩效自评报告，财政部门在财政门户网站上公开重点项目绩效评价报告。最后，加强绩效评价结果与预算安排有机结合机制。加快第三方绩效评价进度，做到与预算编制同步，及时提出预算调整和安排建议。如果资金使用效果不好，该减的减，该停的停，该取消的坚决取消，使绩效评价结果充分应用到下年度的预算安排和编制中，真正解决“两张皮”的问题，提高绩效管理的时效性和权威性。
（四）完善指标体系，夯实工作基础
首先，完善绩效评价指标体系。指标体系作为预算绩效管理的首要环节和重要基础，应通过顶层设计、细化规程，逐步加以完善。县级预算绩效管理要加快绩效评价指标体系库的建立，根据不同单位，不同行业特点，分类构建指标体系，将指标体系分为共性指标和个性指标。另外，还要积极引进上级部门已完善的指标体系，结合区域特点进行整理和修改。用科学的、合理的指标体系来指导评价工作，使评价结果更加客观公正。其次，加快信息化建设。加快实现各财政资金管理系统的融合，对接预算申报系统、财政指标支出系统等。从源头开始，开发出一套共享的信息系统，实现各方面的数据对接，如有新的管理业务，只需在原有系统的基础上添加新的模块即可。
四、结语
预算作为规范政府行为的有效手段，运用好绩效管理，是支持财政事业稳健发展的重要工具。全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是一项长期的系统性工程，涉及面广、难度大。随着改革的逐步深入，预算绩效管理也已经由原来的“普及理念”、“试点扩围”的推广阶段进入到“全面实施”、“提质升级”的攻坚阶段，机遇前所未有，挑战也越来越大，需要以县级财政为起点真抓实干、常抓不懈，把绩效管理的任务落到实处。
参考文献
［1］刘小聪.深化预算绩效目标管理体系改革［J］.新理论,2018（11）.
［2］张玲玲,刘洋滔.打造四维属性的绩效评价体系［J］.新理论,2018（11）.