21 世纪公共预算绩效管理方向研究

财政为庶政之母，预算乃邦国之基。预算制度往往被视为公共财政资源的一种配置工具。如何用好百姓钱，则是人类文明演进史中所必须回应的重要问题。理论上，本文认为应该可以找到一条理性、审慎且和谐地配置公共资源的路径，这或许也应成为21世纪的一个发展潮流。尽管21 世纪的宏伟画卷才展开了不到五分之一，但每当我们思考21 世纪的中国现代财政预算制度最终将走向何方的时候，都不禁感慨吾生有涯。在人类的政府理财史上，普遍存在着如何理性且高效地配置公共资源的困惑与难题。1991 年，泰国军方因缺乏足够资金，而购买了缺少发动机的飞机， 并安排1995 年为交货时间，以保证可在交货时筹集到购买发动机的资金。但1992 年，新上台的泰国政府计划对军事支出进行控制，由此便面临购买无用飞机与拨付更多资金购买发动机的两难抉择。最终，因已有5.6 亿元的沉没成本，不得不被动追加资金购买发动机，这导致稀缺资源无法用于国内其他用途。泰国的例子，或许是各国追求理性配置公共资源但最终失败的一个缩影。纵览世界各国的预算发展史，尤其是近百年来的预算史，实为一部人类不断追求理性决策而又不断失败的历史。

无论是早期的逐项预算(line-item budgeting，也有分行列支预算等其他称谓)，抑或绩效预算、目标管理预算，到计划规划预算(PPBS)、零基预算(ZBB)，以及后来的新绩效预算(企业化预算)，这些前赴后继的预算改革尝试， 实则均未取得根本性的成功，但这并不妨碍人类不断追求探索更为理性的预算决策模式。

一、预算绩效评价指标设计的原则性思考

第一，指标体系设计宜简不宜繁。在实际操作层面， 只有对于非常重要的项目，才有必要设计一个非常复杂的评价指标体系。对于大量的常规性项目来说，应该采用较为简单易行的评价方式。以家庭理财的绩效问题为例，在现实中，甚少有家庭会对其资金支出进行正儿八经的绩效评价，而只是通过对很简单的几个指标，诸如子女上学、房贷还款及资金每年能否增值等，进行简单的梳理就可以达到预期效果。

如果将指标设计得过于繁琐， 又采用大水漫灌式 对所有项目进行全覆盖的评价， 最后将使得绩效评价的工作量无限膨胀。所以，本文认为，需严格控制总体评价指标的数量，对大多数项目而言，共性指标与个性指标加在一起，底层指标的上限可能也就是十多个。指标过多会引致绩效评价报告的填报随意性增大，关注的焦点分散，从而降低绩效评价的决策辅助效果。根据人们对于一个评价的主观反应，若项目评价指标超过20 个， 人在心理上便会开始对其胡乱对付;相反，若为十来个指标，每个指标评价结果的真实可靠性则会提升。从调查问卷填写中同样可以发现，一份调查问卷一旦超过两页纸，问卷的回答者便进入较为随意的填写状态，此时便难以保证问卷效果。所谓大道至简就是这个道理。

第二，指标设计要满足不同评价主体的需要。本文认为，在完全意义上，共性与个性指标体系的分类方法，并非只有一般共性与特殊个性，即抽象出所有项目较普遍适用的共性指标，再考察各个项目在不同功能及类型下有何特殊性。我们在理解共性与个性的评价指标分类方法时，还应该按照需求导向来加以考察。共性指标即为各类评价主体均需要的指标，个性指标则是不同评价主体的特殊性需求指标。在当下的实际操作中，通常是按照工作操作导向来思考指标设计的。一般共性与特殊个性的分类体系或许便于工作操作，这也无可厚非。但这种做法只能满足单一评价主体的需要，如财政部门中的预算部门，而满足不了其他各支出部门的需求，这要求我们重新审视目前的指标设计思路。预算绩效评价的主体应分为内部评价主体与外部评价主体。内部评价主体包括财政部门中的预算部门、支出部门等，外部评价主体包括立法监督机构、新闻媒体等。但这种需求导向的评价方法其构造是相对复杂的，因为在某种意义上这已超越了某个部门可决定的范围。因此，从兼顾现实性与长远性的角度出发，我们可以先易后难，先构建一个比较容易的共性与个性指标，同时切忌将其视为合理的、标杆性的、终极的指标体系构造方法。要让绩效评价真正实现价值，就一定要根据不同评价主体的需要，进行细化的绩效评价指标体系构造。

第三，注意控制绩效评价的成本。从绩效评价(后评价)走向预算评审(前评价)，需要注意一个问题，那就是其评价成本可能会出现几何级数的上涨。根据发达国家早期的经验来看，项目评估的费用较为高昂，通常能够占到单个项目总资金的0.5%-5%。

二、预算绩效评价改革中的几点思考

第一，对3E原则重新进行反思。3E原则指经济性、效率性和效果性，此后也有人加入公平性、电子化形成4E或5E。本文认为无论是英文语境还是汉语含义，仅就3E原则的这三个单词而言，本身都是近义词。这种所谓3E原则，其实具有某种文字游戏的味道。实际操作中，人们经常会疑惑某个评价指标究竟是经济性、效率性还是效果性的。这要求我们去反思与重新认识，如果按照3E原则来构建绩效评价指标的基础性框架，最后又如何清晰说明其各自的具体含义及适用情况。

第二，注意贴现率的选择，可以考虑采用双曲贴现模型。在选择贴现率中，我们通常采用线性贴现率。而在现实的成本效益权衡中，人们对遥远未来的贴现率是相当高的。在面对一个项目未来长远的贴现率时，我们往往不能按照直线法操作。因为这实际上体现为一种双曲贴现模型，一旦超过一个临界点，贴现率会陡然上升。每一个行为人实际都受到多种心理因素的影响，我们的预算决策追求的是一个理性的方式，而现实中会出现很多非理性的问题。因此，引入行为经济学的双曲贴现模型，应该是有一定必要性的。

第三，要警惕重蹈老绩效预算的覆辙。在预算绩效评价发展史上，有新老绩效预算之分。老绩效预算是20 世纪50 年代由胡佛委员会引导的，最后却以失败告终。其中，我们需要注意的是，防止绩效预算沦为各部门为自己辩护的工具。当各部门进行项目绩效评价时，其绩效不佳的辩解往往是获得的资金供给不足。这样便从以前的索要资金并无凭据，变成后来有凭有据地要求追加预算资金。

进入20 世纪90 年代以后， 新绩效预算之所以兴起，主要优势在于引入了一个更简单的办法市场化竞争。通过建立货比三家的竞争机制，多方共同角逐一项公共服务的供给资格，市场自动进行优胜劣汰。这就像手机话费的变动一样，正是因为小灵通的进入，移动通讯的话费垄断才得以被打破。如果不能有效运用市场竞争机制，我们就很容易重蹈老绩效预算的覆辙。

尽管在各国实践中，公共预算往往被视为公共财政资源的一种配置工具，但是，如何用好百姓钱作为人类文明史演进中不得不回应的一个重要命题，从理论上说，应该是可以找到一条理性、审慎且和谐地配置公共资源的路径，即使难免会有波折，也很可能成为21 世纪全球的一个发展潮流。