新公共管理视角下推进我国绩效预算制度改革的思考浅析

兴起于20世纪的绩效预算改革是公共预算管理领域里的一次重大变革，使得整个政府公共管理理念发生了重大的转变，它对于提高政府预算决策的科学性和预算支出的效率都发挥了不可忽视的作用。目前，对于绩效预算的研究，或是偏向从公共财政学的角度分析绩效预算作为新的财政支出手段与传统意义上预算制度的区别，或是在财政公共化趋势下寻求绩效预算改革的取向，或是将绩效预算看成是部门预算改革后预算方法上的新突破。也有一些学者，试图从公共选择的视角研究绩效预算的合理性，分析理性主义和现实主义这两种预算理念是否完全相悖。但我们知道，绩效预算制度是以新公共管理体制的产生为时代背景的，它不仅仅是一种预算编制方法的变革，更重要的是它作为现代新公共管理制度改革的中心任务之一，是整个政府公共管理思想的重要变革。

一、绩效预算新公共管理视角下的理性选择

(一)新公共管理视角下绩效预算呈现新特点

以结果为导向的绩效预算制度，是指政府依据其需要实现的职能和施政计划，确定实现计划所需要的支持经费，并评估和测量某项支出计划可能产生的社会经济效果和业绩。

绩效预算制度产生在特定的环境下，符合新公共管理所倡导的理念。

首先，绩效预算是在世界各国政府陷入财政困境、行政效率低状态、预算支出庞大、资金浪费严重等大背景下孕育产生的。它是以新公共管理的核心绩效为目标的预算制度，更加强调政府投入产出的针对性、科学性、合理性、实用和长远利益性。

其次，绩效预算在新公共管理理论影响下引入了更多的理性因素。它注重对政府管理的改善，帮助政府项目的实施者明确组织目标，监督项目计划的实施绩效，更好地了解项目的结构和运作方式，完善政府内部控制，并为下一次预算做准备。绩效预算还改善了政府内部与外部参与者之间的沟通。由于制定了明确的预算项目目标和绩效目标，政府管理者们能够有效地与上级领导、立法机关以及公众们进行沟通，使他们在理解政府绩效目标的基础上，给予政府充分积极的支持。

再次，与传统预算相比绩效预算更加透明化，它对每一个政府项目、预算支出及其绩效度量的信息都给出描述，并公之于众，提高了政府管理和运作的透明性，将政府预算置于公众的监督之下。

从预算的具体操作分类上来看，绩效预算是通过对预算绩效进行分类来衡量预算支出的效益，这和传统预算是以具体用途来分类有所不同;

(二)绩效预算制度与新公共管理理论的契合点

学者休斯认为，新公共管理理论出现所带来的变化，并不仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系发生了本质变化，一个公共部门管理的新典范已然呈现。那么，绩效预算制度在新公共管理时代孕育，作为新公共管理制度改革的中心任务之一，它以新公共管理运动所倡导的理论体系为依据，在变革传统预算制度的基础上进一步发挥了新公共管理理论的优势，二者之间有着深刻的、不可分割的内在联系。

1.以绩效为联结核心

绩效预算与传统预算的最大不同之处，在于把市场经济的基本理念融入到公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。这种追求绩效的理念与新公共管理中的一个显著特点是不谋而合的，即:依据经济、效率、效能等标准来衡量组织的成就;发展绩效指标，使组织的成就能够被加以比较和测量，并据此提供的信息作为未来进一步决策的参考。]这样一个特点在日后被著名学者芬维克逐渐发展成为著名的3E评价理念，即:经济性(Economy )、效率性(Efficiency)和效能性(Effectiveness )，它构成了预算绩效评价的核心内容。根据3 E，理论的要求，绩效预算首先表现在政策制定方面对政府预算支出的严格控制，根据支出项目的轻重缓急决定其优先顺序;其次，在项目实施操作方面，重视各项目的绩效，将执行情况与个人责任相结合;最后，在项目信息反馈方面，建立标准的绩效评价系统、高效的预算信息系统等，保证将充分、真实、有效的信息及时反馈给组织，以便作为下个预算周期的重要参考。

2.以结果导向为建立出发点

从预算目的上看，传统预算制度以控制投入为主，重视财政投入过程而非结果，考核的依据也是传统的以程序为导向的合规性考核，造成了政府财政资源的滥用和分配使用的低效率。而在新公共管理理论中孕育产生的绩效预算则强调用企业家精神改造政府，鼓励创新，注重结果导向，要求赋予部门更多的灵活性，客观上对部门财务活动的合规性有更高的要求。正如新公共管理强调将企业管理技术应用到政府管理中来，强调对产出的控制，用项目和绩效预算取代传统的预算，重视实际成果和结果甚于重视程序。结果导向源自于企业目标管理理论，体现管理的终极目标在于使人们为结果而非行为过程负责的理念，指导思想是业绩为先。

根据注重结果的理念，绩效预算应先由组织最高层制定出组织在一定时期内的总目标，再由组织内部各层级根据总目标制定各部门的分目标，形成一个完整的目标体系，最后将目标的最终完成情况作为考核依据。20世纪90年代，以美国、澳大利亚、新西兰为代表的OECD国家，在逐步放松对公共资源投入过程控制的同时，加强了对产出和结果的绩效考核，他们认为政府工作应着眼于结果，而不是过程。

3.以契约关系(公共委托代理)为理论支撑

责任制是绩效预算的一个显著特点，它不但凸现了公共资金在分配过程具有追求效率、效益的特性，同时也将每一笔财政支出与使用单位联系在了一起，在评估者和被评估者之间建立明确的责任关联，使公共资源从预算、执行以及最终结果都有人负责!，这些与公共支出改革的要求是相符的。而绩效预算改革的目的也是为了将政府从纳税人那里所得到的财政收入最优化的利用，提供最优质的公共服务，减少浪费，在预算资金使用上真正做到对纳税人负责。

从另外一个层面来讲，新公共管理理论中契约关系理念正是将政府看成是契约的一方，是资源使用的代理方，而纳税人才是真正的委托方，政府必须对纳税人负责。也就是说政府必须要按照纳税人的意愿对公共财政资源进行分配和使用，以达到经济、效率和有效的目标，并用尽可能地用低廉的成本和优质的服务来满足对公共品日益增加的多样性需求。政府与纳税人之间契约关系的维持必须建立在相应的有效手段上，通过对预算安排和预算执行(包括预算单位使用资金的过程)进行监控，以降低政府和预算单位的代理成本，提高预算绩效水平。因此，契约关系(公共委托代理)理论对构建绩效预算体系具有重要的理论支撑作用，二者之间是相辅相成的。

4.以强化服务顾客导向为本质要求

从绩效预算执行的本质要求来看，政府财政预算制度的实施执行必须起到一定良好的社会效益，而这种社会效益正是广大民众所需求的，而非政府自身所认为的。政府只有将人民作为自己至上的顾客，才能够为其提供优质的公共服务，从传统的只对行政系统内部上级首长负责转向为双向负责。相应的，新公共管理理论试图建立一种弹性、回应性及学习性的公共组织，并发展成为一种将大众视为顾客、消费者及市民的公共服务导向，主张将企业文化中顾客至上管理理念和方法运用于政府管理当中，这种强化服务顾客导向为绩效预算的本质要求提供了理论依据。

二、新公共管理视角下构建我国绩效预算制度的框架构想

在中央政府的支持和示范下，我国一些地方政府开始了绩效预算的实践摸索。上海市浦东新区作为国家综合配套改革试点先行先试区，逐步进行了部门预算、政府采购、国库管理等支出改革，为开展绩效预算改革工作创造了条件。2006年，浦东新区开始绩效评价工作的试点，由此拉开了绩效预算改革的序幕。公共预算改革在我国取得了一定的成就，为今后探索绩效管理与公共预算改革的协调整合模式，完成了部门试点经验的积累。但短短两三年面向绩效的预算改革还不能称为真正意义上的绩效预算，只是试图把绩效观念引入财政管理的初步尝试。从新公共管理视角出发，借鉴改革试点的积极成果，必须加快构建我国绩效预算制度的实施框架。

(一)建立绩效预算制度的管理逻辑和原则

实施绩效预算改革必须分清轻重缓急，明确这项制度的管理逻辑，分清楚先做什么后做什么。上海浦东新区试点的逻辑顺序是:首先，对实施预算的内外环境进行评估;然后，根据评估结果设置公共服务战略目标，在该目标指导下确定事务或服务的具体实施计划;测算实施成本，在财政资金投入后将计划付诸实施并考核实际的产出或结果;最后，将实际结果与绩效目标进行比较，提交绩效报告，该报告将成为下一预算周期满足支出单位请款要求的重要参考依据。

绩效预算强调预算的绩效性原则。在预算管理中引入绩效工具，是约束公共部门内在冲动扩大预算规模时的一种工具，是政府支出的约束机制。从浦东绩效预算改革试点来看，我国绩效预算制度建立的基本原则应定位在公共预算从管人转向管事和从注重投入转向注重支出上。把原来按照人员职能经费安排预算的传统模式，转变为公共品公共品成本预算的模式，改变原来只考虑政府公共资源存量的做法，体现预算的约束机制，从制度上强化政府的内控机制。

(二)确立绩效评价的制度框架

首先，公共预算绩效评价系统的主体是负责对客体进行评价的责任人或机构。根据绩效预算评价涉及的利益相关方，评价主体包括作为公共资金所有者代表的立法机构、履行资金管理职能的财政部门、业务主管部门以及社会中介机构等其他利益相关主体。除此之外，评价主体还可以引入第三方。为了体现新预算管理体系公开、公平、公正原则，上海浦东新区在试点过程中引入了行业协会、民间组织甚至咨询机构等为政府的财政项目打分，实现评价主体的多元化，而且评价结果将与政绩挂钩。

其次，绩效预算评价系统的客体是根据绩效预算改革实施阶段确定的。它可以是具体支出项目，也可以是职能部，甚至是整个事业单位的所有项目支出。不同的客体有不同的特性，这些特性在系统模式具体设计时直接影响绩效评价指标体系的确立。由于浦东新区预算改革还处在试点阶段，因此采用了具体项目的绩效评价。

再者，绩效预算的评价指标体系要包括评价指标(对评价客体的哪些方面进行评价)、评价标准(具体的划分等级)及评价方法。其中，评价指标设置大致包括内在因素(项目的进度、质量、预算执行情况等)和外在因素(达到预期目标程度、成本效益分析评价、对社会效益实际影响等)两个大的方面。按照浦东新区财政局拟定的《浦东新区预算绩效评价实施办法》(试行)，试点项目的绩效评价标准划分为四档，综合得分在90分以上的为A 80至89分的为B70至79分为C 69分以下为D评价方法是指绩效评价的具体手段，是评价指标和评价标准的实际应用，评价方法的选择得当与否，直接影响着公共预算绩效评价的最终效果。

最后，绩效预算评价系统的目标是整个系统运行的指南和目的，它服从于部门管理的目标。绩效评价系统要处理好评价目标与部门管理目标之间的依存关系。部门管理的目标是确立绩效评价目标的原则和依据，绩效评价目标应有助于提升部门管理的效率与有效性。

(三)推进绩效预算改革的三步走思路

设计我国绩效预算改革实施方案需要从具体国情出发。目前，我国整体实施绩效预算改革的条件并不具备。推进绩效预算改革应采取更加务实的三步走思路:从公共支出绩效评价入手，选择项目支出占大头的部分部门进行具体的项目绩效预算在部分支出管理水平较好的事业单位或政府部门有选择性地推进绩效部门预算待政府运行机制综合改革逐渐趋于成熟后，再逐步全面推行绩效预算管理。

三、全面实施绩效预算制度的必要条件

我国绩效预算改革试点虽然取得了一定的成绩，但问题与困难也不少。如，缺乏法律依据，绩效评估工作内容不完整，缺少评估价值指标，文件内容单一空泛，等等。基于新公共管理理论基本要求，当前推进绩效预算改革还需要在借鉴国外实施绩效预算的成功经验基础上，为绩效预算全面实施创新提供充分必要条件。

(一)铸造高效的预算管理和行政管理体制

新公共管理运动的出现是对政府管理行为的挑战。以美国为代表的西方发达国家，把绩效预算当作更高层次的预算管理制度，通过绩效预算制度的实施达到政府再造的目的。2000年克林顿政府在《总统管理议程》中提出5项政府管理改革动议，建立绩效预算制度便是其中之一。绩效预算所要求的经济、效率、绩效、服务顾客导向、契约关系等等都需要政府转变管理理念。

从美国经验来看，将绩效预算改革置于政府改革的大框架下，与其他制度改革同时进行，会取得相互推动、相互促进、相互加强的效果。绩效预算的实行要求政府有很高的行政管理能力，能够对投入进行严格的监督和控制，为绩效预算制度其提供良好的行政环境。现阶段我国政府行政能力并不强，2008年闭幕的两会政府工作报告指出，加快行政管理体制改革，加强政府自身建设是2008年的重要工作之一。对于绩效预算改革来说，政府不仅是推动者、支持者更是执行者。因此，政府职能转变要到位。在加强和改善调节、市场监管的同时，更加注重履行政府的社会管理和公共服务职能，公共财政促进基本公共服务均等化是改革的重中之重。

(二)完善配套的财政和预算管理法律制度

1993年美国颁布《政府绩效与结果法案》(GPRA )，以法的形式要求在政府层面全面推行绩效评估。美国绩效预算制度之所以能够取得巨大的突破和良好的效益，就是因为它是建立在完备的法制基础之上。预算管理制度在美国经过了相当长时间的调整和改革后，体系相当健全，权责十分明确，政府负责联邦预算的草拟和制定;立法机关负责预算的审批和执行监督;审计署负责预算的执行审计。这种将预算的制定、审批、监督各项权力分开的做法，有效地防止了政府权力的滥用和暗箱操作的可能性，提高了预算的透明度。

绩效预算改革不是单一或独立的制度改革，它的完成需要有坚实的法律基础和相关财政制度改革的匹配和支持。规范预算管理制度，是完善公共财政体制，推动依法理财的必然要求。目前，我国虽已初步建立了公共财政的基本框架，但部门预算改革、国库集中支付制度改革、政府采购制度改革等还需进一步深化，以提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性，也为绩效预算制度的全面实施提供了良好的公共财政制度环境。我们还应该建立政府会计制度，完善政府成本考核体系;建立国库集中支付平台，实现财政资金的全程监督等。

(三)建立科学合理的预算约束与激励机制

新公共管理理论与绩效预算共同倡导，给予公共部门更多灵活的自主权，实施更严格的责任制。美国GPRA授予联邦政府部门在制定年度绩效计划过程中以更大的权力和灵活性，要求部门管理者授予一线雇员更大的行政裁量权。绩效预算制度为了保证本身所注重的经济产出和结果，就应该适时的、灵活的给部门下放部分预算执行权，让最了解情况的管理者自己决定资源的配置，以鼓励预算执行部门进行提高绩效的制度创新活动。但是权力下放意味着存在一定程度上的权力滥用，强调灵活性也应防止随意性。应当建立起充分的政府问责制，在绩效预算决策和预算绩效中建立一种联系，使部门管理者在获得权力的同时必须对绩效结果承担责任。

我国要在总结试点经验的基础上，抓紧制定统一规范的绩效评价和考核管理办法，建立权责一致的预算管理体制，这也是现代行政管理系统有效运行的重要标志。根据责任型政府要求，权责一致就要做到有权必有责，权责对等，健全预算资金使用责任追究制。美国学者西蒙。罗伯特说:绩效导向的控制制度就意味着授权下级通过投入和管理过程来实现预期的绩效结果;同时，授权也意味着更大的风险和责任，这就必须承担风险进行相应的奖励。我们可以奖励预算绩效良好的部门，允许他们将年度预算节约剩余的财政资金自行结转到下一年度使用。而对于绩效不良的部门，将面临预算管理部门对其预算资金编制的干预或缩减的处罚。

(四)推行电子政务构建信息化平台，实行全民监督

绩效预算中的绩效信息本身就具有透明公开的性质，但在具体的操作中往往不尽如人意。利用电子政务构建信息化平台，将是确保政府预算运行高效、透明的有效手段。电子政务是指各级政府部门在政务活动中，全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的管理方式。通过发展电子政务推进政府改革和管理创新，可以提高政府行政效率，降低政府成本。