浅析新预算法视角下高校预算管理问题

摘 要:预算法素有经济宪法之称。2015 年 1 月 1 日新颁布的《中华人民共和国预算法》从立法角度进一步明确了预算的刚性管理原则，同时通过建立跨年度预算动态平衡机制、规范预算调整程序和设立预算调节基金等规定释放出了一些柔性管理的信息，体现出了以刚为本，刚柔相济的经济管理理念和管理方略。新预算法的颁布实施，对高校预算产生了重要影响，为分析和解决现阶段高校预算存在的主要问题，正确处理高校预算刚性管理与柔性管理关系，加强和改善高校预算管理，提高预算资金使用效率和效益提供了法律依据和指导。

关键词:高校; 预算; 刚性管理; 柔性管理

2014 年 8 月 31 日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》。重新修订后的预算法( 以下简称新预算法) 自 2015 年 1 月 1 日起施行。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了财税体制改革总体要求，在预算管理诸多方面取得了重大突破，并为进一步深化财税改革引领了方向。

一、新预算法对高校预算的影响

从预算会计主体的角度分析，新预算法对高校预算的影响主要体现在以下几方面:

( 一) 主体地位变化

根据新的《中华人民共和国预算法》第一条:

为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。等规定可以看出，预算已经上升到国家法律层面，成为主导和规范各级政府和组织经济行为的有力工具。新预算法更加强调了预算的依法管理和治理职能，可以预见新预算法下的高校预算管理将更加规范和科学。

( 二) 预算控制方式变化

新预算法第三十二条规定: 各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。跨年度预算动态平衡绩效评价和刚柔并济是新预算法提出的新概念和要求。

( 三) 预算支出透明度变化

新预算法规定，各级各部门向审批机关报送的预算草案应当细化，支出预算编制和国库财政用款指标均细化到了末级经济科目，预算管理的精细化水平大幅提升，客观上促进了预算公平、公正、公开，预算支出趋向透明化。

( 四) 预算约束力变化

新预算法对预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整等均做了明确的规定，限制了预算的随意变更; 并赋予监督机关更加明确的权利，增强了预算法的威慑力，强调了预算管理的刚性原则。

二、当前高校预算管理存在的主要问题

随着公共财政对高等教育经费投入的不断增加，以及高校办学经费来源的日趋多样化，高校在预算管理和经费使用上逐渐暴露出一些不符合公共财政制度和现代高校治理要求的问题，主要表现在:

( 一) 预算主导作用发挥不充分

主要表现为预算的总体性、前瞻性和科学性不够，预算管理组织缺位，预算编制未结合高校中长期发展规划，难以充分调动和合理配置资源，容易偏离高校事业发展目标。

( 二) 预算资金使用效率较低

主要表现为预算编制方法单一，主要采用基数+增长的增量预算方法，容易造成预算松弛和资源浪费，然后是政府采购预算执行环节多、流程长，资金使用效率不高，结转结余资金大。

( 三) 预算考核与评价不充分

主要表现为预算绩效目标设定不科学，导致无法进行具体有效的绩效考核与评价管理，而且以控制超支为重点的传统管理和评价模式不利于提升预算管理水平和资金使用效益。

三、高校预算存在问题的原因分析

( 一) 预算组织及其运行机制不健全

行政事业单位内部控制规范( 试行) 第十九条规定: 单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。但从高校现行预算工作机制和运行模式来看，并不符合上述要求和规定。大多数高校的预算工作是由学校财务部门兼任，导致预算管理独立性较差，缺乏有效的监督和制约; 预算管理作为高校内部管理中非常重要的经济管理活动，缺乏基础条件的支撑; 加之预算管理专业人员匮乏，智力支持和创新能动性不足，预算管理各环节缺乏有效保障和制度约束，导致无法从根本上承担起主导学校资源配置，促进学校事业发展的任务。高校预算管理的重心仍停留在保障学校基本运行和重点项目资金需求上。因此，不解决预算工作机构和运行体制这一根本问题，推进财务预算绩效管理，充分发挥预算在学校资源配置和事业发展中的主导地位和指挥棒作用就无从谈起。

( 二) 预算管理的专业性和效率不高

当前大多数高校的会计信息化水平仍处于典型的会计 2．0 阶段，即局域网+财务数据库阶段。

预算项目的申报与日常管理主要采用 EXCEL 电子表格申报，预算申报信息的反馈也主要依靠人工进行。这种管理模式存在两个明显的缺陷: 一是工作效率较低，由于各预算单位( 部门) 采用 EXCEL 电子表格申报预算数据，预算参数未能预置和规范，无法起到数据的初审和校验作用，过滤掉一些低级错误和问题; 后续预算审核和审批信息反馈也需要人工进行逐一反馈，速度慢、效率低。二是预算信息的系统化水平较低，预算申报和审批数据未能实行系统化管理，在学校党委正式批复预算后需逐一在财务核算系统项目中下达经费预算，工作量较大，某些项目还需等待学校正式审批立项后才能再下达项目经费，甚至还有项目不是一次预算，需要根据项目实施进度分期分批下拨经费，这样就需要反复查询核对预算申报数据等内容，信息分散、不连续、不对称，导致无法实施信息化和系统化的预算管理，影响预算编制、预算执行、以及预算考核的效率和效益，这对实施强有效的预算绩效管理和跟踪反馈是一个很大的制约。

( 三) 预算监督和绩效管理不到位

一是预算监督不到位。虽然高校很早就成立了内部审计部门，成为和财务部门并行的独立建制机构。但是，无论是从高校成立审计部门的初衷，还是从审计部门成立后承担的主要工作来看，其主要精力都放在了高校新校区建设开始后的工程项目的审计工作中，并取得了较好的成绩和效益; 但对学校经费预算执行和管理等方面的审计和监督则少有触及，很少进行全面的校内审计，这其中固然有审计部门人手、资源紧张等因素，但更多的还是观念和体制机制上的不重视。高校内部审计工作的缺位，使得学校的很多经济活动缺乏有效的监督和管理。各项经费支出的合法性、真实性、规范性缺乏控制，经费支出的效率和效益也缺乏有效的保证，导致预算项目实施进度缓慢，经费支出效率低下或未按预算规定用途使用资金等问题。二是绩效评价结果应用不充分。以笔者所在的JX 省为例，早在 2013 年普通高校就开始根据国家财政部的要求全面推进预算绩效管理的工作，并将教育厅及所属各高校作为绩效评价的首批试点管理单位，相继开展了预算绩效目标申报与评价、财政决算审查等工作。但因为缺乏足够的专业技术力量和管理机制，涉及的预算单位数量多、资金大，各高校的预算绩效评审基本都以内部自主评价和材料申报的形式开展，绩效评价监督主管部门也没有对各高校申报的绩效评价的结果进行有效的反馈和追踪问责，财务预算绩效审计和监督工作主体地位不到位，导致近年来的预算执行情况和预算绩效并未根本改善。

四、加强高校预算管理的关键正确处理高校预算刚性管理与柔性管理的关系

( 一) 高校预算的刚性管理及其主要措施

根据乔春华所着《高校预算管理研究》中的表述，高校预算的刚性管理主要体现在预算组织的独立性、预算编制的准确性、预算审批的权威性、预算执行的严肃性、预算考核评价的科学性、预算监督的必要性和预算单位内部控制的有效性等七个方面。加强高校预算刚性管理的主要措施如下:

1．建立健全预算管理体制，不断增强预算的独立性和权威性

建立健全预算管理体制的关键是成立学校预算管理委员会。其组织形式可以采取在校长的领导下，由分管财务、学科建设与学校发展规划的校领导具体负责，教务处、科研处、基建处、资产处、研究生部和教学学院教师代表及专家参与的预算管理委员会( 或预算管理工作领导小组) 。预算管理委员会是负责学校预算管理的常设机构，主要职责是拟定学校中长期资金使用规划、编制学校财务预算方案、组织重大预算项目的申报、遴选和论证、协调预算执行、监控和反馈预算资金使用情况、组织实施预算绩效评价以及预算政策和预算管理制度研究等。以此为基础，逐步建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡，符合法人治理结构和内部控制制度的预算管理体制。

2．从根本上提升预算编制质量，不断提高预算的准确性和科学性

科学准确的预算编制是预算工作的起点和基础。新《预算法》规定各单位的预算应严格按照政府收支分类和绩效目标管理的要求进行编制，以保证预算收支数据真实、准确，不断提高预算编制的科学性。提升预算编制质量主要从以下几个方面着手:( 1) 加强校内财务预算与上报财政部门预算的衔接，提高学校校内预算编制的前瞻性和计划性，尽可能与上报财政部门预算在编制时间、方法、体系和口径上保持一致，有效减少和避免 两张皮的问题。( 2) 完善预算编制方法。对学校基本支出预算模式进行改革，以校院两级管理模式为基础，进一步优化人员经费支出预算，对日常公用支出实行零基预算，完善基本支出定额，为预算的精细化和科学化管理奠定基础; 对项目支出跨年度实施实行滚动预算，新预算法的一个重大突破是对预算控制周期的调整和改进，打破了一个固定的自然年度的局限，建立了跨年度的弹性预算平衡机制。( 3) 将绩效指标纳入预算编制内容。将预算绩效目标纳入预算编制体系的根本目的，在于为预算绩效考评提供参考和依据。高校应以新预算法的实施为契机，积极推进学校预算管理制度改革，进行绩效预算的有益尝试，实现预算绩效管理的规范化和系统化; 科学合理地编制财务预算，将预算支出绩效目标纳入年初预算编制体系，为预算绩效评价提供参考和依据。

3．提升财务信息化水平，不断提高预算管理的效率性

一方面，社会主义市场经济和公共财政预算体系的不断建立和完善，以现代信息技术和网络技术为依托的大数据和云财务平台的概念得到不断深入和有效的利用，为高校实施经费管理信息化建设提供了良好的条件。另一方面，高校经费预算收支规模的不断增长，支出内容和形式不断丰富，客观上要求从会计电算化向会计信息化迈进。因此，高校的财务预算工作应当按照教育信息化发展战略的要求，全面推进信息化建设，努力按照教育部、财政部提出的关于加强高校经费管理信息化的要求，积极构建预算管理信息系统，推进财务预算管理的信息化建设。以预算申报、审核、管理的信息化为龙头，以会计基础工作信息化、会计准则制度有效实施信息化、内部控制制度信息化、财务报告和预算绩效评价报告标准化为依托，实施精细化的预算编制和管理，推进财务预算管理和监督信息化建设，在现有的会计电算化和财务局域网络数据库的基础上，积极整合资源，融入到学校门户系统的信息平台中去，按照会计信息化标准的要求，努力实现财务预算管理信息在校内网络平台上的实时传输和共享，以加强预算信息化建设和管理为抓手，提高预算信息反馈和预算管理的效度。

4．实行绩效考评，不断增强严格预算执行的必要性和有效性

实施预算绩效管理的关键在于将绩效观念和绩效要求贯穿于预算管理的各个方面，逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制。高校实施预算绩效管理的积极意义在于可以有效增强预算资金使用的安全性、规范性和有效性。从公共财政预算管理改革的工作进展来看，各地财政主管部门也在相继进行试点，逐步有序推进全面预算绩效管理。

( 二) 高校预算柔性管理及其主要措施

高校预算的柔性管理是在确保预算原则和目标基础上发挥主观能动性的管理，属于动态管理的范畴，主要是解决过度刚性时产生预算死角的弊端。预算柔性管理的根本意义在于充分发挥高校的主观能动性，是更高层次的处理方法，是预算管理的科学性与艺术性的有机结合。主要采取以下措施:

1．预算经费安排上的柔性管理

预算本质上是基于未来的一种相对合理的假设和预测，在预算周期内具有不确定性，这种不确定性受到周期长短、经济条件、政策环境等多方面的影响。因此，在预算经费安排上要留有余地，如新预算法中规定的预备费预算调节基金周转金以及待定支出等。

2．预算编制方法上的柔性管理

为了增强高校预算的适应能力，预算编制可增加弹性预算或滚动预算方法，如收入预算采用增量预算方法，支出预算中经常性支出预算可适当采用弹性预算法; 项目支出预算可适当采用零基预算和滚动预算相结合的方式。

3．预算执行的柔性管理

预算执行的柔性管理主要体现在可按法定程序进行预算调整。新《预算法》第六十九条规定: 在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费; 预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。并规定了可以进行预算调整的四种情形。

4．预算考评的柔性管理

由于预算编制和预算执行实行了柔性管理，预算考评也相应实施人性化管理，比如在预算考核指标体系设计和考核方式上采取定量指标和定性指标相结合、主观和客观相结合的方式进行。

( 三) 高校预算刚性管理与柔性管理的关系

高校预算是经法定程序审核批准的年度收支计划，它规定高校预算收入的来源和数量 、预算支出的各项用途和数量，反映着高校的办学规模、层次、经济支出内容和方向，但预算在本质上是对未来的一种预测和计划，具有一定的不确定性，需要有计划地巧妙处理所有变量，努力达到预期绩效和目标。　因此高校预算刚性管理与柔性管理之间必然是刚性为主，柔性为辅的关系，即刚性管理是高校预算的根本属性和内在要求，柔性管理是高校预算的重要组成部分和必要补充，以刚为本，刚柔相济。

五、结论

新预算法从立法角度为预算刚性管理提供法理支持的同时，也多了一些柔性管理的元素，比如建立跨年度预算动态平衡机制，设立预算机动经费和预算调节基金等，这在规范高校经济行为，加强对高校预算的管理和监督的同时，尊重了高校的办学自主权，有利于提高教育经费使用效率和效益，促进高等教育事业的健康发展。高校应抓住机遇，以建立健全预算管理体制为抓手，加强预算刚性管理和柔性管理的有机结合，着力提高预算执行效率和资金使用效益，为进一步提升教育教学水平和人才培养质量，服务经济社会发展发挥更大的作用。需要指出的是，高校预算管理是一项自上而下的系统工程，环节多，涉及面广。高校作为基层预算单位，想要提升预算管理整体水平还有许多困难需要克服，光靠自身的调整和变革是不够的，还需要各级财政和教育主管部门自上而下的变革和支持。

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