法治视角下政府绩效管理问题探析

　　摘 要

中国共产党第十九次全国代表大会报告提出，全面深化改革总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。实践证明，政府绩效管理是未来国家治理的总体趋势，是实现全面深化改革总目标的有效手段。地方政府作为城市的基层管理单元，在国家治理、市场经济、法治化等领域都是比较适合的研究对象。笔者在实践中发现，目前广州市 P 区政府绩效管理虽然在探索中不断发展、完善，但仍存在着考评体系不完善、公众参与不足等问题，而导致这些问题产生的一个主要原因是P区政府绩效管理法治化发展不完善。

因此，如何推动地方政府绩效管理法治化，是广州市 P 区实现依法行政、建设服务型政府必须解决的现实课题。

本文运用文献研究法、研究调查法、比较分析法，并综合运用法学、公共管理学的理论、方法和成果，通过对国内外地方政府绩效管理法治化先进经验的借鉴学习，以广州市 P 区政府绩效管理法治化实践为研究对象，从政府绩效管理的理论原理出发，分析建设服务型政府、实现政府绩效管理法治化的逻辑关系，结合 P 区政府地方实践经验，参考我国政府绩效管理发展现状和历程，总结目前广州市 P 区政府绩效管理法治化的现状及存在问题，结合英国、美国等国外地方政府绩效管理法治化发展历程，分析发掘地方政府绩效管理法治化推进困难的深层原因，借鉴学习国内外在地方政府绩效管理法治化方面的先进经验，探索提出推动广州市 P 区政府绩效管理法治化的对策。

目前广州市 P 区政府绩效管理法治化主要还存在以下问题：一是缺少国家立法宏观指引，导致 P 区政府绩效管理执行乏力；二是政府绩效评价体系尚未健全，评价标准难以量化；三是外部力量参与不足，特别是公民参与度不高；四是缺乏相应的监督体制，使得政府绩效管理难以正确实施。导致上述问题的深层原因主要是：P 区社会整体法治氛围还不够浓厚，法治理念尚未深入人心，政府工作人员的法治理念相对薄弱，缺乏统一的监管；行政体制排斥竞争，P 区政府对政府绩效管理的重视程度不足，导致政府绩效管理专业人才缺乏，立法技术不够成熟，法治体系尚未完善；公务员个人考评体系无法发挥出绩效管理要求的作用。围绕这些制约因素，对推进广州市 P 区的政府绩效管理法治化提出以下建议：一是以地方规范性文件弥补立法缺失，建立健全 P 区政府绩效管理法治体系；二是科学设计政府绩效管理评价机制，将政府绩效管理的内涵与制度融合；三是打造政府绩效管理法治化环境，以法治理念推动政府绩效管理法治化。

　　关键字： 绩效管理；政府绩效管理；法治化

Abstract

The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China stated that the overall goal of comprehensively deepening reform is to promote the modernization of the national governance system and governance capacity. Government performance management is an effective means to promote the modernization of the national governance system and governance capacity， and is also an important way to achieve the rule of law. As the basic management unit of thecity， the local government is a suitable research object in the fields of national governance， market economy and legalization. In practice， the author finds that although the government performance management in Guangzhou P District is constantly developing and perfecting in the exploration， there are still problems such as imperfect evaluation system and insufficient external participation. An important reason for these problems is the imperfect development of the performance management of P District Government. Therefore， how to promote the legalization of local government performance management is a realistic issue that must be resolved in the implementation of legal administration and construction of a service-oriented government in P District of Guangzhou City.

This paper uses literature research method ， research investigation method ，comparative analysis method， and comprehensively applies the theory， method and result of law， public management and economics， and learns from the advanced experience of local government performance management in the local and international government. The practice of the performance management of P District Government is the research object.

From the theoretical principle of government performance management， analyze the logical relationship between building a service-oriented government and realizing the legalization of government performance management， and combining the local practice experience of P District Government with reference to the performance of Chinese government. The status quo and history of management development， summarizing the current status and existing problems of the performance management of P District Government in Guangzhou ，combining with the development history of the performance management of foreign localgovernments such as the United Kingdom and the United States， and analyzing the deepening difficulties in the promotion of local government performance management legalization The reason is to learn from the advanced experience of domestic and foreign government in the performance management of local government performance， and explore the countermeasures to promote the legalization of performance management of P District Government in Guangzhou.

At present， the legalization of the performance management of P District Government in Guangzhou mainly has the following problems： First， the lack of national legislation macro guidance， which leads to weak implementation of performance management in P District Government; second， the government performance evaluation system is not yet sound， and the evaluation criteria are difficult to quantify; Insufficient participation in strength， especially civic participation is not high; Fourth， the lack of a corresponding supervision system makes it difficult to implement government performance managementcorrectly. The underlying causes of the above problems are mainly： the general rule of law in P District is not strong enough， the concept of the rule of law has not been deeply rooted in peoples minds， the rule of law of government workers is relatively weak， and there is no unified supervision; the administrative system excludes competition， and the P District Governments government performance The lack of attention in management has led to a lackof government performance management professionals， the legislative technology is not mature enough， and the legal system has not yet been perfected; the civil service individual assessment system cannot play the role of performance management requirements. Focusing on these constraints， the following suggestions are proposed for promoting the legalization of government performance management in P District， Guangzhou： one is to make up for the lack of legislation by local normative documents， to establish and improve the legal system of performance management of P District Government; The mechanism integrates the connotation of government performance management with the system; the third is to create a legal environment for government performance management and promote the legalization of government performance management with the rule of law.

Keywords： Performance management；Government performance management;Legalization。

　　绪 论

（一）研究的背景及选题的意义。

1.研究背景。

绩效这一词来源于英语的 performance，这一概念最早起源于英美等国家，应用于工商企业管理领域，从字面看，是指对企业员工的工作表现进行量化评价的过程，可以理解为工作效率或是工作效益，员工的工作表现包括员工为工作所付出的劳动、工作的效率以及工作的劳动成果。在企业管理领域，企业总是以追求利益最大为目的，为了提高员工的效率，绩效在企业管理中发挥巨大的作用，使得员工的工作贡献与其工作薪酬尽可能匹配。而绩效管理这一概念属于管理学的概念范畴，则是指一个庞大的系统管理工程，不能将绩效评估与绩效管理简单地等同起来，二者之间存在着很大的差异。

改革开放以来，我国经济社会发展模式发生重大变革，其中最重要的举措就是建立政府宏观调控与市场资源配置相结合的社会主义市场经济体制。市场经济体制下，各种经济主体迸发活力，经济活动多样化、复杂化，经济全球一体化、金融危机冲击、科技迅猛发展，都给我国政府管理带来严峻的挑战。如同西方国家开展新公共管理运动的时代背景一样，当前传统的公共管理模式已无法适应中国经济社会发展的客观需要，创新政府管理模式势在必行。2012 年，党的十八大报告中高瞻远瞩地提出，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。

12017 年，党的十九大报告再次提出，我们的工作还存在许多不足，还面临着许多困难和挑战，国家治理体系和治理能力有待健全和提升，建设法治政府，推进依法行政，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。建设法治政府，核心在于机制，关键在于人，要求我们将政府的管理行为和服务行为纳入法律的范畴，将政府管理制度化、法治化。2西方政府绩效管理作为政府创新管理的新型方式，对于我国政府管理现代化、构建服务型政府，有着重要的借鉴价值。

　　2.研究意义。

（1）推进政府绩效管理法治化是社会主义民主政治发展的必然要求。

我国宪法规定，我们国家的一切权力都属于人民，社会主义现代化建设的重要目标就是要发展社会主义民主政治。社会主义就是人民当家作主，人民当家作主是区分人治和法治的根本标准，而人民当家作主需要有完善的法治来支撑。人生而自由，却无往不在枷锁之中，强调的是制度的作用，自由并非可以为所欲为，而是要遵守自己制定的规则，卢梭给公民下的定义是，在社会生活中要服从自己同意的法律，在道德生活中要听从良知的呼唤，只有这样才得以享有自由。可见，法治化就是将一切都规范起来，做到有法可依、有章可循，避免人的意志肆意妄为。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民选举出代表行使自己的权力，人民政府由人民代表大会选举产生，因此人民政府的职责是对人民代表大会负责，在人民代表大会的监督下进行社会管理。人民政府的权力是人民赋予的，因此公职人员的权力也是人民赋予的，为人民服务是公职人员的天职。但实践中我们发现，信任不能代替监督，一旦公职人员拥有权力，在人的自由意志下，如果缺乏有效的监督，权力往往会被滥用，往往会产生独断专行、肆意妄为等不良现象，甚至产生贪污腐败、渎职侵权等违法行为。

如何制衡权力不被滥用，如何监督公职人员确确实实为人民服务，是我们当前政权组织形式面临的一大难题。企业管理中的绩效管理机制值得我们借鉴，政府绩效管理的目的，就是促进政府规范化管理，完善政府管理监控体系，提高政府透明度，使得人民代表大会能够实实在在地监督和指导政府工作，使得人民赋予的权力真正地为人民服务、为人民谋福利。

政府绩效管理能有效推动政府提高服务水平、提升政府公信力，是未来政府创新管理的必然趋势。建设人民满意的服务型政府，是党的十九大报告提出的要求，也是党中央结合马克思主义社会发展观做出的判断，是未来政府发展的必然趋势，建设服务型政府势在必行。现在我国的地方政府管理模式还存在很多问题，机构僵硬臃肿、人事制度失效、人浮于事、官僚主义、形式主义、办事效率低、办事态度差、办事水平低等问题还十分普遍，这些都是人民群众所痛恨的，政府公信力严重受损。唐晓阳、代凯认为，政府绩效管理制度不健全是为官不为的一个重要原因。解决为官不为的问题，重点是建立健全政府绩效管理制度。政府绩效管理的本质是克服和改变官僚主义。3政府绩效管理是建设服务型政府必不可少的工具，政府绩效管理的理论研究对于推动服务型政府建设有着不可或缺的重要意义。

（2）推进政府绩效管理法治化是建设法治政府必经之路。

建设法治政府，推进依法行政，也是社会发展客观规律提出的要求。党的十九大已经绘制出未来五年中国的发展蓝图，在建设法治政府的框架下，建立健全政府绩效管理制度，有着十分重要的意义。政府绩效管理法治化，不仅是建设法治政府的内在要求，也是建立政府绩效管理长效机制的客观需要。

（3）推进政府绩效管理法治化是有助于提升政府行政效能。

提高政府效能，是公共管理学理论研究的重要目标之一。市场经济的核心，是保护竞争，市场经济的活力也是来源于竞争，市场经济的优胜劣汰，使得每个企业都不得不提高自己生产效率、降低生产成本，除了技术的革新改良、生产力的提升，企业管理也能发挥出提升生产效率、降低生产成本的作用，企业管理中最重要的因素是人，而绩效管理作为管理工具，在这个过程中对于人这个因素的调节作用起着极为重要的作用。对于企业员工而言，只有竭尽自己所能去提升自己的能力、技术、业务水平，并努力工作，才能确保自己不会在社会竞争中被淘汰。可以说，竞争极大地推动了社会的效率。而对于目前我国的公共部门而言，无论是部门与部门之间，还是员工与员工之间，都不存在竞争或是缺乏有力的竞争，换言之，每个部门都不需要担心在竞争中被淘汰，每个员工都不用担心在竞争中被淘汰，这就是当前我们称机关公务员为铁饭碗的原因之一。在这样的特殊体制下，很容易产生不思进取、人浮于事、吃大锅饭、服务态度恶劣、庸懒散奢等不良现象。如何将市场竞争机制引入公共管理，如何用企业家精神去做好政府管理工作，如何将绩效管理和政府管理相结合，进而提高政府效能，是我们需要解决的问题。政府绩效管理不是一项工作或是一项一时性的任务，它是贯穿于政府管理的管理工具，无法毕其功于一役，特别是实践中的政府管理中，都是抓一下、严一时，心血来潮地去推动政府绩效管理工作，很多地方政府不重视，甚至不愿意去推动政府绩效管理工作。从本质上讲，政府绩效管理是一项长效的管理制度，对其法治化有法理上的逻辑，从实践意义上讲，对其法治化是全面推动政府绩效管理的必然趋势。

（4）基层实践经验有助于推动完善上层顶层设计。

近年来，虽然我国专家、学者在政府绩效管理理论领域已取得很多研究成果，国家也明确提出推行政府绩效管理，但在实践中，各地方政府仍固守传统管理模式，政府绩效管理还流于形式，并没有真正落实到实处，政府绩效管理推进缓慢，且各自为政，缺乏统一的指导和管理。广州市 P 区位于珠三角核心地区，珠三角地区位于改革最前沿地区，思想更开放，社会更容易接受新的理念、新的制度，各种制度创新、理论创新都是在这里起步。同时，广州市 P 区毗邻香港、澳门，由于香港、澳门地区市场经济发展较早，社会整体形成了顾客至上、顾客即上帝的服务意识和理念，因而 P 区的服务业较内陆地区发展而言相对比较成熟，但在政务服务方面，虽然 P 区的经济社会发展较快，思维也比较灵活超前，但由于制度的脚步跟不上经济社会的发展，在政治法律方面显得滞后，特别是政府的管理和政务服务方面，社会整体的法治意识还不够强，对于政府绩效管理的认识还不够深入，重视程度还十分不足，法治化进程缓慢，各部门都停留在应付上级部门而制定绩效管理办法，政府管理机制没有从实质上获得提升改造。同时，由于缺乏技术性指导，对于各项业务的考核指标难以量化，导致政府绩效管理工作难以推动。综上，广州市 P 区拥有更加开放的思维去接受新的理念，对于创新政府管理拥有先天的优势，但其现状和存在问题从一个点折射出我国目前地方政府绩效管理普遍存在的共性问题，因此笔者认为，广州市 P 区作为地方政府绩效管理法治化研究的对象十分合适，有一定的理论意义和实践意义。

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（三）研究内容及方法

（四）论文可能的创新点

一、地方政府绩效管理法治化的理论基础与实践经验

（一）绩效与绩效管理

（二）政府绩效与政府绩效管理

（三）政府绩效管理法治化

（四）国内政府绩效管理法治化的实践经验

（五）西方国家政府绩效管理法治化的实践经验

二、广州市 P 区政府绩效管理法治化的现状

（一）广州市 P 区概况

（二）P 区政府绩效管理法治化发展历程

（三）P 区政府绩效管理法治化的特征

三、P 区政府绩效管理法治化存在的问题及原因

（一）P 区政府绩效管理法治化存在问题

（二）P 区政府绩效管理法治化问题的原因分析

四、P 区政府绩效管理法治化的政策建议

（一）以地方规范性文件弥补立法缺失

（二）科学设计政府绩效管理评价机制

（三）打造政府绩效管理法治化环境 结论

政府绩效管理是创新国家治理的重要途径。目前我国还没有关于政府绩效管理的立法。地方政府只能通过地方法规的形式对政府绩效管理予以规范。对于 P 区政府而言，目前广州市 P 区在政府绩效管理虽然在探索中不断发展、完善，多次出台地方规范性文件，但这种自发发展的模式仍存在着一些问题。推动政府绩效管理法治化，用制度的形式对政府绩效管理予以规范，是广州市 P 区实现依法行政、建设服务型政府必须解决的现实课题。

本文主要是综合运用法学、公共管理学、经济学的相关理论，结合个人的工作经历，通过分析 P 区出台的有关政府绩效管理的规范性文件，借鉴国内外政府绩效管理的失败教训和成功经验，对 P 区政府绩效管理法治化的现状、问题、原因进行论证分析，提出优化 P 区政府绩效管理法治化的对策，具体结论如下：

一、制度化是推动政府绩效管理的根本途径。成熟的立法技术能使得政府绩效管理制度更加完善。健全的政府绩效管理制度体系，应当包括立法的目的、原则等，在实施过程中需要进行法律解释时，可以依照立法目的、原则进行解释。应当明确法律概念、法律关系（主体、内容、客体）、法律权力、法律义务等，根据不同的主体、客体制定不同的规范文件，成立强有力的统筹机构，借用高校科研院所的专业力量，并融合政府绩效管理的内涵要求，对政府绩效管理的法治体系进行完善。

二、评价机制是政府绩效管理法治化的核心。依托高校科研力量以及公共管理专业人才，综合运用多种管理技术，制定科学合理的政府绩效评价指标。仅靠内部力量的评价机制是天生不完善的，必须以制度的形式确立公众参与政府绩效管理的平台机制。评价是一种权力，因此评价机制必须有配套的权力监督机制和权利救济机制。高效的电子政务系统是实现政府绩效管理法治化的物质保障，电子政务系统相较于人工操作更加客观、公正，同时能够实现全程监控和大数据分析。评价的目的是为了改进工作，应当避免为评价而评价的形式主义，因此要实现工作制度与绩效管理全面衔接，使得绩效结果得以运用。

三、文化环境有助于政府绩效管理法治化。脱离文化讲制度，无疑是脱离经济基础谈上层建筑。夏虫不可语冰，无论是 P 区政府还是 P 区的公众，对于政府绩效管理相对都比较陌生，对于一样自己并不了解的东西，是难以将其确立为一项完善的制度。

对于政府绩效管理法治化而言，其一是要有法治理念支撑起整个框架，开展道德教育和普法宣传，树立公众及政府工作人员的法治意识和法治理念。其二是要政府绩效管理文化充实其内涵，开展政府绩效管理相关知识的培训和宣传，打造政府绩效管理专业化队伍，在全社会树立政府绩效管理的意识。

参考文献