浅析县级同级财政决算草案审计思路

随着财政管理制度的不断深化，2014年8月31日， 十二届全国人大常委会第十次会议以161票赞成、2票反对、7票弃权，通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》并重新颁布修订后的预算法。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，自2015年1月1日起施行，提出了财政决算草案要经审计部门审计的程序，这充分体现了审计在保发展、促反腐上充分发挥的保障和监督作用，但对县级审计机关而言，同级财政决算草案审计是一个很大的挑战。

一、为什么要开展同级财政决算草案审计

财政审计监督是法律赋予的审计职能， 加强和落实财政审计是审计监督的主要内容，开展同级财政决算草案审计是落实审计监督的重要途径，是审计工作不可或缺的部分。对财政决算草案审计的重要性， 本人认为可从以下几方面理解：

(一)这是财政管理改革的必然结果

近年来，为了建立与社会主义市场经济体系相适应的公共财政体制，我国财政制度特别是财政收支分类改革的力度不断加大， 公共财政体制改革的各项措施不断推出，涉及到国民经济生活的各个方面，涉及到各个领域的资金分配和使用情况，公共财政行为日趋复杂化、多样化，加上各个考核要求和个人对具体事项理解上的不一致，就会产生决算报表数字不准确，导致决算报告失真，所以进行同级财政决算草案审计是财政管理改革的必然结果。

(二)这是审计自身发展的需要

党的十八届四中全会提出了加强审计监督，习近平总书记多次强调，把权力关进制度的笼子里，加强审计工作特别是对重要领域、重大项目、重点资金的审计监督尤为重要。李克强总理多次听取审计工作汇报并作出重要批示，要求审计工作实现对公共资金、国有资产、国有资源的审计监督全覆盖，当好公共资金守护者、国家利益捍卫者。由此可见，财政审计作为公共财政体制的自我完善、自我规范的一种重要监督形式，理应不断发展创新，在促进公共财政体制的改进和完善方面发挥作用。所以，开展同级财政决算草案审计也是审计自身发展的需要。

(三)这有利于审计风险规避

目前财政决算审计是上审下，即上级审计部门对下级政府财政情况进行决算审计，由于审计力量薄弱，这也就存在着多年一审的情况，并没有达到凡是国家财政资金都要审计的程度，因而就很难切实而全面地监督财政资金，极容易产生审计风险。所以，为了防止审计风险，减少审计监督上出现了审计盲区，就必须开展同级财政决算草案审计。

(四)这也是加强人大监督的需要

现行的人大预算监督机构尤其是专业人员严重不足，同时，也不可能、也没时间和精力对政府提交的预决算报告进行审计式检查，只能借助外力。在审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算、财政决算的过程中，对政府提交的财政决算报告，先行审计，严格把关，是提高人大预决算监督质量、增强监督的针对性实效性的重要途径和措施。

二、开展同级财政决算草案审计需要具备哪些条件?

同级财政决算草案审计不是仅对财政部门拿出的决算报告进行审查， 而是对整个财政资金的监督，这要求审计人员必须加强审计资料的采集、把握好项目实施时间、明确审计目标。

(一)资料收集必须完善

审计资料的收集严重着影响审计进度和审计质量， 开展同级财政决算草案审计，我认为必须要收集以下审计资料：

一是关于政策执行方面的资料。如地方政府配套出台政策情况、人大同意政府融资落实情况、强农惠农政策落实情况等国家和地方每年制定的各项方针政策和财政制度的情况。

二是关于决算报表相关审核资料。如人大批准的财政收入预算数和预算调整数等资料，财政总决算报表和各部门汇总的决算报表，以及一些与乡镇园区结算、预算超收安排使用、财政转移支付补助使用情况等资料。

三是总预算和各个单位的账务资料。如总预算和专项资金财务数据资料，非税收支相关数据资料，社保基金收支、政府基金收支、国资经营收支情况以及公共投资专项资金使用情况等资料。

四是关于资金运作方面资料。如金库报表、银行对账单等资料，以及资金开户情况和认为需要延伸的政府采购、政府债务、环境整治等资金的审批、拨付相关资料。

(二)审计时间严格把握

按照新预算法规定，在决算报告报政府之前，决算草案审计必须完成，对县级市来说就是在6月份或者之前必须报本级政府审定，而每年县级财政总决算报表3月份才能审定，有时候可能还会晚点，决算草案编制必须在上级结算事项确定以及决算报表审定后进行，那么按照这个时间推断，留给项目实施时间不超过2个月，可能存在边编制决算草案边审计的情况。所以，决算草案审计要及早谋划，制定详细方案，防止被审单位有拖拉、推诿情况，影响审计进度。

(三)任务目标必须清晰

对地方审计机关来说， 开展决算草案审计的最终目标就是以监督检查预决算的完整性与统一性、财政资金的使用效果与效益，宏观调控政策的落实与完成情况为基础，促进公共财政体制的改进和完善。在具体说就是，审计部门要围绕以下四个目标开展工作：一是以加强财政管理为目标，促进部门决算真实完整，推进提高财政管理的科学化和规范化水平;二是以落实财政政策为目标，促进机关厉行节约和作风转变，推动深化改革和规范管理;三是以提高财政资金使用效益为目标，盘活财政存量资金，促进优化支出结构和国库资金运作管理;四是以服务经济发展为目标，为本市适应经济发展新常态，推动经济社会健康持续发展做出积极贡献。

三、开展同级财政决算草案审计着手点在哪里?

有了明确的审计目标，县级审计机关就可以围绕决算收支真实完整性、政策落实有效性、资金管理规范性、民生热点问题效益性等四个方面开展同级决算草案审计：

(一)以对财政决算收支真实完整性审计为主线

审计中重点关注四个方面：一是收入方面，检查税收收入、政府性基金、国有资本经营收益、专项收入、国有资源有偿使用收入、债务收入、转移性收入等各项收入是否按照规定都纳入了决算报表，有无存在体外循环的情况;二是支出方面，检查公共资金、专项资金、调出资金、预算调节基金等各项支出是否据实完整列报，有无人为调节情况;对部门资金拨付有无以拨列支将预算资金沉淀在项目单位;三是预算调整方面，检查追加预算是否合理，审批程序是否规范;转移支付资金是否按照规定编入决算，预算调整程序有无相应的调整方案，是否经人大批准，有无脱离政府和人大监督的情况。四是其他方面，检查公共财政资金、政府性基金、国资经营资金和社保基金四本账收支平衡情况和政府性收支及资产负债情况;超收收入的处理是否符合规定，对预备费的使用是否合规，上年未用完的项目资金是否重新安排。

审计中要做到四个延伸：一是对收入方面进行延伸，如可延伸调查企业税收收入完成情况，查看是否存在虚报税收收入的情况;可延伸调查单位非税收入情况，查看收费项目是否合规。二是对支出方面进行延伸，重点查看各项支出程序是否合规，如延伸查看一些项目的合同;三是对预算变动和结余结转方面进行延伸，如延伸查看和分析财政结余的增减变化情况，各项专款结余和需要结转下年使用的资金占滚存结余的比重情况;四是对科目方面进行延伸，重点对决算科目中其他农林水支出、其他城乡社区支出以及账务处理科目的往来情况进行延伸。

(二)对国家政策落实的有效性审计为抓手

审计中重点关注三部分：一是三公经费及会议费情况。对照中央会议费的使用和八项规定，通过检查国库集中收付中心三公经费支出的总量、类型、结构、并通过与年初预算以及上一年度同期支出数比较，全面掌握三公经费支出的基本情况、变化趋势等，以进一步规范管理，降低行政运行成本，促进党风廉政建设和资金使用效益的提高。二是政府采购项目执行情况。检查政府采购预决算和计划执行情况，重点关注采购方式是否得当、程序是否合规、审批手续是否齐全;是否存在突破预算超标准采购，无计划、超计划采购等情况。三是其他相关政策落实情况。如检查惠农补贴、农村环境建设、农村社会保障、农村文化、促进农村村级组织建设等强农惠民政策落实情况;检查人大审议意见的落实情况;财税优惠政策的清理情况等等。

审计中要做到四个围绕：一是围绕国家方针和上级政策，对地方制定的政策进行核对，查看政策是否偏离促发展、调结构的改革路径;二是围绕资金落实情况，查看资金在拨付、管理中的不足之处;三是围绕资金使用情况，查看资金用途、资金分配方向和结构是否合规;四是围绕执行结果，查看原先弊端是否消除，政策是否达到预期目标，是否改善和加强财政管理。

(三)以对资金管理的规范性审计为重点

审计中重点关注四种资金：

一是关注国库资金情况。重点关注财政资金在国库和商业银行的结存和管理情况，盘点国库资金，查看是否存在资金管理分散、乱转乱存情况;资金分配是否严格，有无滞留专项资金、转移资金以及年底集中分配造成结转资金过大等问题;检查上级财政专项补助资金使用情况;检查财政局各科室业务资金与国库资金核对情况;检查财政账户清理情况。

二是关注往来资金情况。重点关注资金的暂存、暂付情况。查看是否存在虚列支出挂往来、无预算拨款挂往来、出借资金挂往来、收入挂往来等情况;检查各项资金是否及时足额拨付到位，有无隐瞒截留、挤占挪用等问题;各项转移支付资金管理是否规范，有无项目设置过多过散、资金多头管理、交叉重复等问题。

三是关注非税资金情况。检查财政非税收入是否及时、足额征收上解，有无隐瞒、转移现象;是否执行票款分离、收支两条线等规定的执行情况;检查行政事业性收费清理情况，查看单位收费是否合规，有无自定收费项目、超标准、超范围收费以及无证收费等问题。四是关注存量资金情况。重点关注财政资金的存量和增量。摸清财政结转、结余资金的总量、结构等情况，并针对滞留沉淀等影响资金使用效益的问题加强综合分析，以促进实现财政资金的统一调度和统筹使用，进一步激活存量财政资金，优化增量支出结构，提高财政资金使用效益。

审计中做到四个侧重：一是侧重安全性，支出真实性、从内控制度有效性、资金拨付严肃性、系统安全性进行仔细分析，防止财政资金流失;二是侧重全面性，财政资金无小事，对每笔资金，每个户头都要审计到位;三是侧重过程性，要把握好每个环节的关键点，对资金的流程和审批情况进行审计;四是侧重效益性，注重评价资金使用效益，分析影响资金使用的原因，提出改进管理的建议和措施。

(四)以对民生热点问题效益性审计为突破口

审计中重点关注三大块：一是政府性债务管理情况。重点关注《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》贯彻落实情况。摸清地方政府性债务规模、管理状况及偿还情况，查看债务审批是否符合规定，债务风险是否得到有效控制，资金投向是否符合科学发展的要求。二是社保资金管理情况。对社保基金进行全面摸底调查，弄清基金筹集、管理、使用和保值增值等情况，揭示存在的困难、问题和风险，提出对策建议。三是其他涉及民生热点情况。如对最低生活保障、三农、教育、医疗、扶贫、救灾、就业等民生资金和项目的审计力度，确保广大人民群众真正从中受益。

审计中做到四个对照：一是对照制度查漏洞，不但要根据制度查问题，以制度约束行为规范，还要根据问题查制度，构筑坚固的制度篱笆，减少财政资金的流失和损失;二是对照资金查重点，民生资金大多与农民群众的利益直接相关，审计中要以投入规模大、涉及面广的重点专项资金为审计对象，进行重点审计;三是对照收益查绩效，要根据资金的投入产出比进行跟踪审计检查、分析评价资金的使用效益情况;四是对照程序查手续，资金流到哪里审计就监督到哪里，查看手续完备情况，必须深入到现场，了解每道程序的关门过节，才能揭露资金使用方面存在的问题，才能提出实质性整改措施及建议。

四、如何做好同级财政决算草案审计?

审计质量是审计工作的生命线，要做好同级财政决算草案审计，审计人员不仅要自身综合素质过硬， 还要在认识上树立四种意识， 在审计程序上做到四对照，在方法措施上要注重两个结合。

(一)思想上树立四个认识

1.宏观性认识。要准确把握审计的总体任务和工作重心，要树立大局意识，站在全局的高度，考虑工作的立足点和出发点。对决算草案审计中获取的情况要进行多层次、多角度地分析解剖，努力揭示其范围、性质和发展趋势。分析每一问题都要与改革开放大局，与经济建设中心相联系，选择合适的角度，即选择最适宜的切入点对问题进行分析和反映，达到最佳审计效果。

2.针对性认识。突出分析重点，即抓住决算审计中的重点问题、主要矛盾进行综合分析。审计重点越突出，分析越容易出成果。突出分析重点，就是在决算草案审计中一方面抓重点领域、重点部门、重点资金的审计综合分析。另一方面抓重点资金的管理不善、宏观财力增长趋缓等问题，围绕这些重点问题进行分析，党政领导的关注度高，产生的效果往往比较大。

3.前瞻性认识。要树立科学的审计理念，高度重视和把握宏观调控政策，适应形势发展的需要，适时调整工作目标，服务中心、服务大局，进一步增强审计工作的预见性。在全面搞清事实的基础上，深入解剖，分清责任，进一步提高审计工作的分析能力、判断能力和运筹能力。对决算草案审计中一些共性、倾向性、苗头性的问题，进行去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的深入剖析，分析产生问题的原因，从机制和制度上提出切实可行的解决办法。

4.服务性认识。树立服务意识，紧紧围绕中心工作，找准审计监督与服务的结合点和切入点，寓服务于监督之中，把主动文明服务的理念贯穿于各项工作的每个环节。注重加强工作方式，善于换位思考，平等待人，善于听取别人的意见，尊重别人，遇事先讲道理，以理服人。自觉实践文明审计，要严于律己，言行举止规范文明，正确运用手中的监督权，廉洁从审。

(二)方式上做到四个对照

1.对照审计目标，做到审计事项不漏查。在财政决算草案审计中严格对照审计规定的审计内容、需要审查的资料、审计方法和步骤等，认真开展审查工作，做到应审尽审。

2.对照优秀项目标准，做到审计质量不能降。在财政决算草案审计中要克服困难，通过大量的走访调查核实，对疑点问题不放松，确保审计项目事实清楚、定性恰当、程序规范，做到审深审透。

3.对照财经法规，做到违纪问题不漏查。在财政决算草案审计中要加大财经法规学习，采用了多种手段逐一排查问题，对违纪问题适用法律法规要准确，确保审计有的放矢。

4.对照审计准则，做到严守纪律不可违。在财政决算草案审计中认真执行审计八不准和审计现场管理二十条的要求，严格执行保密纪律，自觉树立审计良好形象。

(三)方法上注重两个结合

一是注重与预算执行审计相结合。决算草案审计与预算执行审计在审计内容上有很多交叉，因此，同级财政决算草案审计结合预算执行审计可以做到事半功倍。一方面审计项目可以同步组织实施，在时间、方案、人员等方面进行统一规划，在为同级财政决算草案审计服务这样一个大框架下，协调推进审计工作。另一方面审计成果可以同步运用，在同样问题、相同处理意见下，预算执行审计中发现财政资金违规问题影响财政总决算真实性、完整性的情况下，可纳入同级财政决算草案审计报告一并予以披露。

二是注重与计算机联网审计相结合。目前财税各部门都在加强和完善信息化工作， 同级财政决算草案审计要善于借助数字化审计技术手段， 提升审计水平。可对财政数据开展联网审计，使审计工作从事后审计转变为事后审计与事中审计相结合，从静态审计转变为静态审计与动态审计相结合，从现场审计转变为现场审计与远程审计相结合。借助计算机辅助审计，通过筛选、比对，能够在动态监督中关注公共资金与项目的效益，及时、准确地为决策部门提供决策信息，从而提高审计质量，实现审计监督全覆盖。