预算执行审计中的财政效益审计

《 审计署2003至2007年审计工作 发展 规划》中指出，实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。效益审计以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。作为县市级审计机关，预算执行审计是我们每年审计工作的重点，如何在预算执行审计中展开效益审计，乃至如何围绕审计署的五年工作规划来开展工作，成为我们急需探讨和实践的 内容 。因此，本文试就预算执行审计和如何在预算执行审计中开展效益审计谈一些粗浅的体会。

一、预算执行审计是法定审计内容。

按照《审计法》的规定，审计机关须对本级人民政府及其各部门的财政财务收支的真实、合法和效益情况进行审计监督，而对本级财政进行预算执行审计则是审计监督一项最重要的手段。如以本级预算资金的运行过程来界定，其审计的内容主要有五个方面：一是预算资金的筹集，即组织预算收入；二是预算资金的分配，即财政部门根据本级人大批准的预算向本级各部门各单位批复预算；三是预算资金的拨付或转拨，即本级财政部门向各级部门拨付预算资金，本级各部门向所属预算单位转拨预算资金；四是预算资金的使用，即基层预算单位按照预算及有关财政、财务制度规定使用预算资金；五是批复决算，即财政部门根据人大批准的决算向本级各部门批复结算。就这五个内容主要审计涉及财政、税务、海关、国库和其他部门等。就财政部门审计而言主要是预算批复、预算收入、预算支出、转移支付、部门预算决算、资金平衡等几大方面，其中预算收入和支出审计是审计的重点。

二、效益审计是预算执行审计的发展趋势。

上世纪50年代，随着 社会 经济 的发展对审计提出了更高的要求，西方发达国家把经济监督和经济管理相互结合，从传统的财务报表审计向 现代 审计发展，出现了绩效审计（我国也称效益审计）。绩效审计主要是指对大型项目，如大型投资项目，公共事业项目，高 科技 项目的经济性、效率性和其效果进行的综合考核和评价，也包括对被审计单位的管理业绩进行全面考核和评价。

围绕建设有 中国 特色的公共财政体制，我国正在进行各项改革，如部门预算改革、国库集中收付制度改革、“收支两条线”改革、政府采购制度改革、税费改革等。随着改革的深入，公共财政体制的建立和不断完善，财政也日趋“透明”，即预算执行审计中的“真实性、合法性”对审计的风险明显降低，审计的重点和方向必将随之向“效益性”转变。同时，随着公民“纳税人”意识的不断增强，人们不但重视和关心财政资金使用的真实性、合法性，更加重视和关心财政资金使用的效益性，更加想知道每一个政府新上项目是效益工程还是政绩工程。

三、预算执行审计中的效益审计。

1.财政效益审计的目标。

预算执行审计就是对本级政府的财政经济行为进行审计，预算执行审计中的效益审计主要就是从经济性、效率性、效果性（有专家认为还应加上适当性和环境性）三个方面对政府经济行为进行审核和评价。经济性，就是从政府经济活动的经济性着眼，审核评价政府经济行为对各项经济资源的利用是否节约合理，并找出不节约不合理的原因。效率性，就是审核政府经济活动是否有效率，生产能力是否得到充分利用，各项经济责任或经济契约的履行情况是否有效。效果性，就是政府各项计划和目标的执行结果，并与预期结果进行比较， 分析 其出现差异的原因，为以后编制计划和制定目标提供资料和依据。简言之，对政府财政经济行为效益审计的基本目标就是提供独立的信息、咨询和促进政府在支出和资源管理等财政公共领域做到经济和有效。

2.财政效益审计的内容和重点。

社会主义市场经济条件下，财政主要具有三大职能：一是资源配置职能，利用税收、支出政策对生产要素在全国范围内各部门、各产业、行业间进行合理配置，来实现最大的经济效益和社会效益；二是收入分配职能，通过税收和支出等手段对市场分配机制进行干预，使国民收入或财富的分配基本符合社会公平或公正；三是稳定经济职能，通过财政手段实现经济的稳定和增长。而这三大职能的实现，财政支出手段是其主要形式。审计署五年规划中也指出：实现由收支审计并重向以支出审计为主转变。作为财政效益审计也必须针对财政支出的内容和特点来开展审计。如就县级财政支出，按其支出的具体用途主要有以下几个内容：

①基本建设支出。财政用于基本建设投资范围内的各种支出。

②科技三项费用支出，财政预算拨付的新产品试制费、中间试验费和重要 科学 研究 补助费用的支出。

③支援 农村 生产支出，财政用于支援农村集体（农户）的各项生产支出。

④农业综合开发支出，财政用于本级政府立项的农业综合开发方面的投资和配套资金的支出。

⑤抚恤和社会福利救济费支出，财政拨付给民政部门用于抚恤、社会福利和社会救济方面的支出。

⑥城市维护费支出，财政用城市维护建设税和地方机动财力拨款安排的用于城市维护方面的费用开支。

⑦其它支出，各项事业费支出、行政管理费支出、公检法司支出等。

上述支出范围都应该是财政效益审计的 内容 ，但是在现在的客观条件下，考虑到审计主体客体受到诸多限制，作为县级审计机关只能将效益审计的重点放在财政管理及耗用资源最多，效益容易衡定的支出项目。其审计的重点可以考虑以下几个方面：

①以基本建设支出为审计重点。基本建设支出除资金投入量大占财政预算比重高外，往往涉及到拆迁、规划合理性、建设必要性、 社会 效益性等多方面的 问题 ，是群众关注的热点问题。同时，决策稍有不慎就会造成极大的浪费，甚至成为社会不安定因素，损害到政府的形象。以基本建设支出为审计重点就要从项目的立项 科学 性、项目建设的进度、资金的管理使用情况、建设成本情况等四个方面对其 经济 性、效率性、效果性加以重点审计，促进决策的科学化、管理的规范化，减少大的损失浪费产生的可能性。

②以专项资金的规范使用为审计重点。专项项目确立申报被批准后，资金将逐步到位，项目也就逐渐 发展 起来，但项目是否论证充足、资金是否得到安全使用、项目能不能产生效益、效益是否达到预期目标等等问题直接涉及到财政资金的安全和效益问题。以专项资金为审计重点，就要从立项、资金的拨付、使用、项目的管理、最终的效益产生等整个项目的全过程作为审计内容，揭露项目资金使用过程中的透明性低、被挪用、不按照计划完成、虚假项目套取财政资金、低效益无效益等问题，促使专项资金用到规定的用途上并发挥最大的经济和社会效益。

③以财政支出的规范管理为审计重点。随着公共财政体系和框架改革的深入，建立了部门预算管理制度、国库集中收付制度、政府采购制度。制度建立后有没严格按规定执行，是否提高了效率促进了效益等问题将直接 影响 到财政体制改革的深入和发展。以财政支出的规范管理为审计重点，就应以既定的规章制度为依托，严查细核，以制度的执行情况为审计重点，通过审计促进财政部门建立和完善相关管理制度保障制度的正常执行。

④以具体部门的财政资金使用情况为审计重点。作为财政资金的拨款部门，其财政资金的使用主要包括人员支出、日常公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产的购建和大修支出、医疗和退休费用支出。在财政财务收支真实、合法性的基础上，就要审核其单位内部有无一个健全有效的管理制度并遵照执行；内部机构设置、人员配置是否精效，是否存在超编、借用、随意聘用临时工；各项支出是否有预算、计划；资产管理是否安全、完整，办公资源是否得到合理有效利用，有无闲置损失浪费情况。通过审计增强部门的节约意识，降低部门运作成本，规范管理，节约财政资金。

3.财政效益审计的 方法 。

财政效益审计正处于起步阶段，审计也没有相关的标准和指南，且每个项目又是千差万别，审计方式方法只能灵活运用，笔者只能谈一些粗浅的体会。

一是根据现有审计条件选择相对能操作的审计项目。由于县级审计机关人员少，时间紧，任务重，知识结构较单一，同时效益审计的社会环境尚未建立，所以选择的项目要具备有可借鉴公认的评价指标或行业标准以便于评价、社会关注的焦点问题、已完工或完成的项目、审计人员相对比较熟知的领域等条件。

二是根据所选项目开展详细的审前调查并制定明细的审计方案。审前调查要弄清该项目的涉及领域、需要运用的知识范畴、正常情况下产生效益的过程、是否有可借鉴的审计评价标准、社会公众对该项目的态度等等。审计方案要对审计目标、对象、内容、时间步骤、评价标准作出详细规定。

三是实际审计过程中要灵活机动，运用比较、 分析 多种审计方法。

四是引进外力提高审计质量。根据审计项目的相关内容引进相关专业人士，如人力资源管理专家、相关设备评估专家、工程技术人员、 计算 机专业人士等等，从而增强审计报告的内容说服力、科学性、合理性、完整性。五是取得市委、市政府的大力支持，使效益审计能有一个相对好的社会环境，便于工作的顺利开展。