浅析预算执行审计存在的问题与对策
【摘要】本文是课题组通过在黑龙江省开展大量调研，并 参考 各地市（县）上报的财政预算执行审计工作调研报告的基础上，并在课题 研究 中开展了一个预算执行审计项目的现场审计实践，进而对 目前 全省预算执行审计工作现状进行 分析 、 总结 ，针对预算执行审计中存在的 问题 ，提出建议，并对今后如何开展预算执行审计工作提出设想。
【关键词】预算执行 审计 问题 对策
自《审计法》规定对本级财政进行审计以来，各级审计机关相继开展了本级预算执行审计，在审计 内容 、 方法 上积累了一定的经验，财政审计工作也逐步走向规范化、法制化。本文通过分析目前预算执行审计的工作现状，研究存在的不足和亟待解决的问题，为新形势下深化财政审计，强化财政审计监督提出建议。
一、预算执行审计工作现状
（一） 预算执行审计结果“两个报告”制度情况
自开展预算执行审计以来，各级审计机关始终坚持执行审计结果“两个报告”制度，得到了地方人大和政府的关注和好评。近年来在报告中，各级审计机关注重分析研究，改变了以往单纯就事论事、审计处理意见和整改建议缺乏系统性和针对性的局面。有的只是以查出认定的问题去说问题，管理和体制上的问题反映的少或深度不够。另外由于受财政体制、地方利益和财政资金紧张等因素的 影响 ，被审单位执行审计结果“两个报告”制度的情况的效果不十分明显，有些问题是年年审，年年存在，如少做一般预算收入、挤占挪用专项资金、专项资金未及时下拨、预算资金拨付到非预算单位的问题。
（二）“上审下”与“同级审”情况
《审计法》规定“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督”。多年来，审计机关一直都坚持“上审下”与“同级审计”相结合，坚持对所属县（市）、区、乡政府财政决算实施审计监督，基本上两年审一次。有的基层审计机关在“同级审”的同时就把下级财政的收支、转移支付资金的拨付、支农专项资金的指标等资料收集起来，做成底搞，实行一稿多用在对乡级财政决算审计时即节省了时间、提高了工作效率、又减轻了被审计单位的负担。
（三）不断拓展审计范围
拓展审计范围，由传统的一般性预算资金审计向完整的政府性财政资金审计转变。在财政预算执行审计工作中，顺势拓展审计范围，不仅看财政预算内资金，还关注其他非税性资金和国有资产收益；不仅看财政直管的资金，还关注其他部门掌管的政府性资金以及一些以公共项目为目的公共性资金。关注年度预算执行的系统性，从预算编制、收入组织、资金拨付、预算执行到使用的效果，沿着整个资金的走向，来审视财政资金运行质量和存在的问题，反映和揭示宏观和微观层面的情况，提出合理化建议。
（四）不断创新审计方法
搞好预算执行审计。正确的审计方法非常重要，在总结老方法的同时不断改革创新，取得了较好的效果。一是从账户入手，重点对单位的银行账户及资金进行清理，在总结过去的经验教训基础上，把握资金运动的全貌，检查财政资金的真实性、合法性；二是从支出入手，揭示预算执行不严和效益低下的问题，剖析产生问题的原因，通过审计，堵塞财政支出漏洞，使有限资金发挥最大效益；三是从强化管理入手，从制约权力和促进完善法规制度、内控制度、规范预算管理、提高资金效益、建立公共财政制度的角度提出意见和建议，实现了审计效果的最大化。
（五）积极开展效益审计
随着 社会 公众更加关注财政资金的安全性和有效性，近几年来,预算执行审计由注重评价财政财务收支的真实、合法上，转变到重点评价财政资金的效益上，将效益性审计和真实性、合法性审计有机地结合起来，努力探索切合实际的效益审计路子。各级审计机关按照上级的部署，对财政支出中的重点项目、重点资金，积极开展效益审计。从项目的立项到资金的拨付使用及施工现场进行跟踪问效，对立项是否合理、资金使用是否合规、资金使用的效率、效果、效益如何开展审计及审计调查，对存在的问题予以揭示，进行分析评价提出审计建议，进一步提高财政审计的整体效能。
（六）审计与审计调查相结合
审计调查具有开展方式灵活、调查范围大、宏观性强等特点，在预算执行审计过程中，充分利用审计调查的特点，结合预算执行审计的内容，就专门问题开展审计调查。利用调查的结果充实预算执行审计，全面掌握情况，揭示问题，分析问题产生的原因和症结，有针对性地提出建议，促进提高财政资金的管理水平和使用效益，维护国有资产安全，在更高层次上发挥审计监督的作用，深化预算执行审计的内容，拓展和丰富审计成果，提高审计效率。
（七）充分利用 计算 机审计技术
计算机审计技术是 现代 审计不可缺少的重要审计技术与方法。预算执行审计所涉及的被审计对象，如财政、地税、金库等部门大多使用计算机进行制证、记账和编报，其大部分 会计 核算资料都是通过计算机处理系统输出的，在此情况下，审计人员仍采用传统的手工审计方式，就难以达到审计目的。因此，在预算执行审计中充分掌握和利用计算机审计技术，把它当成一种新的强有力的工具来使用，将大大提高审计质量和审计工作效率。
二、新形势对“本级审”的要求
（一） 真实性、合法性与效益性并重
当前，预算执行审计不仅重视评价财政财务收支的真实性和合法性，对效益性也非常重视。随着部门预算、国库集中收付、政府采购和财政转移支付等政策的推出，预算刚性进一步增强，管理透明度、约束力进一步加大，违纪违规问题逐渐减少，使审计机关可以更多的关注效益性审计。同时，政府和社会公众对财政资金的使用效益越来越关注，这就要求我们在查错纠弊的同时，应更多地注重检查资金使用效益情况，适时开展效益审计，把查错纠弊与绩效评价相结合，既揭露不真实、不合法的违纪违规问题，又对财政资金使用的效益性作出评价，全面完整地实现真实、合法、效益的审计目标。
（二） 调整审计重点和内容
财政体制改革后，财政审计的内涵和外延有了相当大的扩展，财政审计必须作出必要的调整，以找准审计工作的定位。首先，国库集中收付制度实施后，应把审计重点放在对国库资金资金集中收付上来，重点检查税收等各项财政收入和缴库方式、程序是否合规，集中支付的资金有无不按预算程序支付。其次，对政府采购进行审计，应重点检查采购计划和预算编制是否合规，是否严格执行采购计划和预算，招投标方式和评审程序是否合规，采购资金是否按现行法规拨付与使用。再次，对部门预算执行审计要把重点放在部门专项事业费及财政专款方面，重点检查被审计部门预算编制是否合理，项目预算是否经过 科学 论证，事业支出及专款支出是否按预算执行。最后，要切实加强对转移支付的审计，对一般性转移支付应把税收返还和结算补助作为审计监督重点，对专项转移支付则重点审查专款投向是否正确，使用是否合规。
（三）转变审计方式
目前财政政策的主要特点就是整个预算过程从编制到执行再到结果全部规范化、制度化，这既为实施对预算编制、执行和决算全过程的监督提供了制度基础，也给审计工作提出了新的要求。因此要转变预算执行审计的方式，紧紧围绕“预算执行”这一核心来开展，以人大批准的年度预算为审计依据，对照检查预算执行情况，从预算执行结果审计出发，逆向延伸到预算执行和预算编制，逐步实现从单一的事后审计转为事前、事中审计和事后审计相结合，从单一的静态审计转变为动态审计和静态审计预算执行情况为基础的预算执行审计模式，把财政“本级审”与“上审下”有机地结合起来，实现对财政资金运动的全过程监督。
（四）改进审计技术和手段
推行部门预算和国库集中收付后，计算机技术得到广泛 应用 ，作为审计机关必须应用计算机技术实施审计监督，逐步建立健全审计管理信息数据库，大力推广普及计算机审计技术，建立审计机关与被审计单位之间的局域网，增强审计机关在信息化条件下实施审计监督的能力，从单一现场审计转变为现场审计与远程审计相结合，提高审计效率，扩大审计监督威慑力。
三、预算执行审计中存在的 问题
（一）部门预算编制不 科学 、不透明、不具体
目前 部门预算尚处于初级阶段，预算编制 方法 不科学、不透明、不具体，存在着政府收支没有全部纳入预算，预算追加频繁、专项预算过多，留有过去基数加增长的预算编制痕迹。有时往往体现为形式是部门预算，而实质仍是基数加增长，这就造成预算执行随意性，损害了预算的严肃性。
1、综合预算未能真正实现。编制部门预算以来，虽然预算内外资金的结合有了一定进步，但还很不彻底。财政在安排部门的年度预算时，对预算内外资金如何有机结合考虑较少，也缺乏有效手段。预算外资金仍遵循一定比例调控后，由收缴部门使用的做法。各单位经费还存在苦乐不均的现象。预算外资金预算支出的编制较粗，财政管理也相对粗放。在预算外资金的收支管理中，有些部门一直将预算外资金视为自有资金。这种观念，使部门在编制预算外资金支出预算时，不完全以部门的事业 发展 为依据，而主要是依据取得预算外资金收入规模。因此，预算外资金管理未能实现真正的收支脱钩。
2、部门预算编制改革与相关制度不衔接，甚至互相矛盾。首先是预算编制时间与财政年度不衔接。目前部门预算要求提前一年到半年进行编制，但下一年度的工作任务、目标计划等，各部门都是在当年初进行布置，收支计划和许多专项支出由于目标任务不具体，细化不了，预计不准。特别是转移支付县，有些上级资金年初确定不了，也难以编制下一年度的部门预算。而且，预算编制时间的提前造成不可预见性的支出，导致预算执行中追加追减的情况经常发生。其次，零基预算的原则与国家有关法定支出政策之间有矛盾。比如， 科技 、 教育 、农业部门等，国家和中央有关部门都有增长幅度或占支出比重要求，实质上就是基数加增长，与零基预算的原则相矛盾。
3、部门观念转变难。预算编制质量低。有一些部门对预算改革的重要意义认识不足，预算编制中的各项工作准备不充分，不能适应早编预算和细化项目预算的要求，突出表现为：有资金分配权的部门不能根据部门预算改革要求，在预算编制阶段将项目预算落实到具体项目和使用单位，使得年初预算到位率低，预算执行进度慢，财政资金使用效益低；没有按照《省级政府集中采购目录》编制政府采购预算；纳入预算管理的行政事业性收费、罚没收入、政府性基金和预算外资金收入计划测算不准确，与实际完成数出入较大；不能坚持先重点后一般的原则，使部门预算留下硬缺口；习惯于过去基数加增长的老办法，不能适应零基预算的要求。这些问题导致预算编制的及时性和准确性较差，预算约束力不强、专项资金追加较多。
（二）审计人力资源与审计任务的不匹配
预算执行审计工作量大，审计 内容 多，审计面广，政策性强，这就要求有一批具备知识、技能和经验的审计人员。从审计机关的现状看，人力资源是制约审计工作的一个因素。审计人员数量不足与分布不均是存在和不可忽视的问题：一是人员结构不尽人意。从年龄看，属“倒宝塔”型，老年、中年多，年轻人少；从能力看，“守摊型”、“业务型”多，开拓型、复合型人才少。加上受编制的限制，高素质的人才进不来，不适合做审计工作的人又出不去。二是由于当前各级党委、政府对审计工作很重视，审计任务很重，繁重的业务与人手不够已成为一对尖锐对立的矛盾，尤其是预算执行审计，时间紧、任务重更是突出。由于受财政决算时间限制，每年2月份出决算报告，中间一个春节，而决算报告数字要反复调整，平衡收入支出的控制规模。各专业审计项目的完成时间多数在本级预算审计报告形成之后，如不含概专业审计，则缺一项内容，含概时间又来不及，不可避免会产生应付心理，很难满足对延伸审计的质量要求。
（三）“两个报告”制度“格式化”的问题
预算执行审计执行“两个报告”制度，总的讲“两个报告”份量重，人大和政府都非常重视，但存在着过于“格式化”的问题，有些方面只是以查出认定的问题去说问题，“苗头性”、“倾向性”的问题，管理和体制上的问题反映的少或深度不够。因此，要切实提高审计结果报告和审计工作报告的质量。要改进以往“两个报告”的内容和体例，注重抓“事实、法理、案例”三个环节，同时要将效益审计以及“苗头性”、“倾向性”的问题充实到报告中去，反映真实情况，揭示突出问题，进一步注重宏观前瞻性和引导性，加大理性 分析 的深度、高度和力度，针对审计查出的问题提出可操作的具体意见、建议和举措。使“两个报告”真正成为人大、政府加强预算管理和监督服务的重要途径，使财政审计的地位和作用充分显现，使财政审计这一国家审计的永恒主题为全面建设小康 社会 、开创 中国 特色社会主义事业新局面发挥积极作用。
（四）监督范围和内容未完全到位，在监督的力度和措施上存在一定的不足
从现有财政体制来讲，地方预算收入由财政局、地税局、国税局3家组织完成，国税局不在地方审计监督的范围之内，只能以国库入库数为准，增值税在地方财政收入中占较大比重，不经审计，地方审计机关对这部分收入的征管情况说不清楚，这给地方审计机关开展预算执行审计带来一定工作难度，也不利于审计监督作用的发挥。这些监督空白点是深化预算执行审计的较大障碍。从监督的力度和措施上来说，审计处理力度不够，特别是对一些违纪违规问题的处理上，出现左右为难的现象。均与本级政府的财力状况、财政意志、政府行为、财政利益呈直接关系， 影响 政府对地方 经济 发展的构思和布局。为此，地方审计机关要体现独立行使审计监督权，运用法定依据进行纠正是不太现实的。处理的大多数如隔靴骚痒，既无关地方财政利益，又无关违规制约的问题。最后形成的报告大部分是委婉、柔和，与审计监督的要求相差较大距离。二是延伸审计力度不够，延伸审计在面上达不到要求，审计大多是"点到为止"，主要是由于受审计力量及审计时间的限制。
四、深化预算执行审计的对策思考
(一)审计切入点前移，向预算编制延伸，探索对预算编制的科学性、合理性的审计
一是审计工作应提前介入部门预算编制工作，在财政预算编制完成后，向人民代表大会提请之前，对报批的预算从科学性、合理性和细化的程度等方面预先进行审查并出具意见。从而使预算执行真正做到事前、事中、事后全过程监督，以有效约束预算过粗、待分解预算数过多，以及未预算到具体单位和项目的行为。
二是审查预算单位编制部门预算的定员定额标准是否科学、合理和符合实际，所有预算支出是否严格按规定标准和列入相应科目预算，部门预算收入支出是否真实，并对资金跟踪问效，促进部门编制科学合理的预算，严格执行预算，加强管理，努力降低行政成本，提高工作效率。
三是加强预算外资金管理，促进执行“收支两条线”规定，防止国有资产流失。如将公安、工商、计生、环保、林业等部门的行政性收费和罚没收入纳入预算管理，取消部门罚款返还比例政策，对以前年度的罚没款及时清理纳入国库，加强预算约束力。
(二)加强业务 学习 和培训，整合审计资源，树立全局意识，形成合力，提高预算执行审计能力
加强业务学习和培训,不断提高审计监督人员的素质。这就要求:第一,审计监督人员加强 政治 经济 理论 学习,充分领会党在社会主义市场经济条件下的相关政策、方针及财经法规,合理地尽到严格监督的职责;第二,财政审计监督人员要注意在业务上进行认真系统的专业学习和技能培训,不断提高业务水平,尤其强化对部门预算知识的学习,以便能真正履行对部门预算执行活动情况的审计职责;第三,强化审计结论报告的约束机制,促使审计人员在审计工作中能够保持客观公正的立场,避免因人情因素而拿国家的财产物资做交易的违法现象,提高审计报告的合法性、公正性及准确性,以确保审计工作的严肃性,充分有效地发挥审计作用。
预算执行审计是一项庞大的系统工程，如不加以精心组织协调、搞好分工，仅靠财政审计部门的力量很难取得预期效果。因此预算执行审计要树立“大财政、一盘棋”审计模式，突出预算执行审计工作地位，不断加强预算执行审计工作领导。在审计组织和实施上要有效整合审计资源，做到财政审计与专业审计有机结合，实行统一领导、统一方案、统一分工、共同实施。在审计对象与审计内容上，将分配资金的财政部门、一、二级预算单位以及其他参与预算执行的单位作为一个整体，按照资金流向开展全过程一条龙审计。在审计结果报告上，将各专业审计审计部门的预算执行审计情况纳入预算执行审计范畴，统一汇总，归集和综合分析，形成内容完整的审计结果报告，提高预算执行审计能力。
（三）强化人大和社会监督作用，实行审计公告制度
预算审计报告通过提交人大审核批准后,在电视、报刊等新闻媒体予以公告,一方面激励有问题的被审计单位尽快进行整改,另一方面又能对其他部门或单位起到一定的告戒作用,以实现政府各部门自觉执行《 会计 法》、《预算法》以及行政事业单位财务会计制度等法规,改善部门预算执行环境,充分实现政府的各项职能,提高政府各部门的办事效率及在群众中的威信。第三，公开预算执行审计结果不仅是对被审计者就审计结果通过公开的方式进行评价，而且对于审计机关来说，向社会公开预算执行审计结果，接受公民对审计监督工作是否客观公正，是否做到依法审计，是否有效等情况的监督。将预算执行审计结果向社会公开，通过公民的监督，必将促进审计机关的自身建设和预算执行审计行政执法水平的提高。
（四）增加权限，扩大地方审计机关的审计范围。理顺审计体制，建议审计行政体制实行垂直管理
1．预算执行审计要求全面反映本级收支情况，但作为地方税收的主要征收机关之一的国家税务局，其税收征管情况，只能由国家审计署对其进行审计，地方审计机关无权审计，导致预算执行审计无法全面反映税收征管情况，不利于总体把握，也不能充分满足预算执行审计的需要。建议审计署将国家税务局税收征管情况的审计权限下放给地方审计机关，为预算执行审计提供必要的条件。
2．应进一步理顺审计体制。预算执行审计是“同级审”，审计部门与财政部门同属于地方政府领导，审计经费由地方财政安排。虽然《审计法》明确规定了审计经费应予以保障，但受地方财力制约，地方审计机关的经费实际上是不足的，一方面要靠罚没款补充经费，另一方面要靠财政部门的支持，审计的独立性受到了削弱。建议审计行政体制实行垂直管理。
总之，只要我们以构建和谐社会为目标，针对工作中出现的新情况、新问题，不断 研究 深化预算执行审计的方法，本级预算执行审计作为国家审计的永恒主题，将永远充满活力，在我国社会经济发展中，发挥出越来越大的作用。
参考 文献
1、李顺明 广西财政高等专科学校学报２００４年第１７卷第３
2、全省9个地市财政预算执行审计工作调研报告