浅谈预算法律制度存在的问题与对策

公共财政的本质在于其公共性，要求政府全部的财政收支活动满足公众对公共物品和公共服务的需求，而预算立法则构成了公共财政赖以运行的基础及其重要的制度安排，关系到各级政府财政运行及其公共物品组织提供的规范化、透明度和有效性。2014 年8 月通过的预算法修正案，在完善我国公共财政运行机制方面取得了许多可喜的进展，但同时也确实存在不少缺憾和有待完善之处。基于此，有必要结合我国财政运行的实际状况及其发展需求，依据公共财政的理论对新预算法作进一步的审视，发现存在的问题，并进而提出完善的对策。

一、公共财政理论为我国预算法的基石

改革开放以来，我国财政体制及其类型发生了转换，从财政收支围绕国有企业进行转变为以公众之财办公众之事，进而在财政收入、支出和管理等方面发生了质变。而我国刚刚通过的新预算法虽然在全口径收支、预算公开、地方发债、专项转移支付等方面做出了大胆的尝试，但还有许多预算方面理论受到国家财政理论根深蒂固的影响，预算立法过程尚未贯穿公共财政之精髓。基于此，期望在研究公共财政理论的基础上，为优化我国的预算法律制度奠定基础。

(一)公共财政制度的组成

公共财政仍然以国家财政的调整对象为主要内容，只是关于财政本质的认识不同于国家财政。当国家尚未形成时，仅存在松散的社会经济关系，而国家出现后，有组织的财政关系便从社会经济关系中独立出来。若国家是统治阶级实现自我意志的一种工具，那么公众意志就必须臣服于统治阶级意志，国家财政实则根据统治阶级的意志来运作。而在公共财政关系中，统治阶级的意志当服从于公众意志。现代公共财政制度由公共财政收入制度、公共财政支出制度以及财政管理体制制度来构建。其中，公共财政收入制度主要包括有国债制度、税收制度等;公共财政支出制度主要包括有转移支付制度、政府采购制度等;财政管理制度主要包括有各级政府之间的财政分权制度等。

(二)公共财政制度与预算制度的关系

首先，预算法作为从宏观上调整国家预算关系的一部法律，它的内容应由预算制度所要涵盖的内容来决定。其次，预算制度作为公共财政制度的一个子集，它的核心内容与运行规则当取决于公共财政制度所设定的基本方向。基于此，预算法的主要内容必须包括有预算收入控制法、预算支出控制法和预算管理体制法。从新《预算法》的条文来看，它主要包括:预算管理职权、预算收支范围、预算至决算的全过程以及违反预算法的相应法律责任，而这些内容均可以在公共财政中找到相关依据。

(三)公共财政视野下预算法的地位

公共财政实际上是一门市场经济体制下关于政府财政的科学，产生于市场失灵的现象，此时政府必须出面来完成市场之不能，除提供公共产品外还要代表公众意愿。不过，政府提供的产品仅限于公共领域，因此就需要立法部门参与来划定公共产品的范围，进而需要明确的就是公共产品的资金来源，于是就形成了一套针对公共财产的取得、用益、处分而构建起的法律体系。基于此，公共财政的直接起因并非市场失灵，而是民主财政和预算制度。既然预算制度有着这般的逻辑渊源，那么将其置于公共财政视野下，就能更好地分析它的地位。在我国，基本法律由全国人大负责制定，而基本法律之外的其它法则通常由全国人大常委会制定，在这种体制下，预算法毫无疑问的被赋予了基本法的地位。尤其是在我国并未另行制定《财政法》的情况下，预算法统筹了预算的编制、审批、调整、决算以及监督，在很大程度上起到了财政基本法的作用。若要在我国建立起公共财政体制，就必先以法治财政为方向，逐步规范各级政府的财政行为，而核心就在于规范政府的预算行为。因而在公共财政视野下，若要在我国推进公共预算，必先将预算法摆在公共财政法律制度的首要位置，并在全国范围内，尤其是社会公众中增强预算法治观念。

二、公共财政视野下我国预算法实施存在的问题

新预算法历经十年的修炼，终于破茧而出，这标志着我国在建立现代预算国家的道路上又更进一步，它不但明确了我国的财政预算管理体制的目标，更实现了对财政资金供给范围的调整及财政支出结构的优化，包括实现了全口径预算、强化预算公开与监督、规范转移支付以及首次规范了地方债问题。但值得注意的是，这些亮点同时也伴随着一些缺陷，距完善现代国家管理机制还有很长的一段路。

(一)新增预算的内容与要求有待明确

新预算法最引人关注的亮点即为将政府层面上的全部收入统一纳入至公共财政预算之中，打破了过去广受诟病的预算内收入和预算外收入的划分，明确了政府的全部收入和支出都应当纳入至公共预算，细化了之前的政府收入四种、政府支出六种的列举，实现对公共财政的全口径预算管理，进一步深化了公共财政的管理理念。但新增预算的内容和编制要求仍然存在一些不足的地方。例如，新预算法虽从法律上明确了全口径预算编制的要求，但无法有效解决在财政预算实施过程中所遇到概念含糊的问题。尤其对于一般性公共预算以外的政府预算，即政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，对其收支范围和编制要求只有笼统的表述按照法律、行政法规和国务院的规定执行，并没有做出明确、细致的编制规定，使得相当一部分公共收支和资产在事实上和法律上都在这个范围之外。例如，一些政府的单位、机构和企业取得的收入和支出并不纳入新预算法所设定的政府公共财政预算范围中，国有资本经营利润只有不到10%反映在预算中，而还有90%以上在帐外，甚至政府性基金也只有部分被纳入一般公共预算范围。这无疑不利于一般公共预算外的政府预算的编制和执行，加大了管理和监督的难度，并未为深化公共财政体制的改革扫清障碍。

(二)预算编制的依据不够合理

新预算法明确规定，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制、设置预算周转金和预算稳定调节基金，并对此做出具体的规定。但我们也应该看到，新预算法有关预算编制的依据还不够科学，并未能紧扣公共财政的内涵去完善现有的预算编制依据，从而在一定程度上抑制了跨年度预算平衡机制的建立。例如，原《预算法》规定中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制，而修订后的新《预算法》仅增加了参考有关支出绩效评价结果的内容，并未从实质上改变我国采用基数加增长的方式编制财政预算的法律依据。也就是说，如果一个单位今年钱花的少，第二年就难以争取到增加预算;如果一个单位预算常年维持在某一规模，即便是不合理的基数也会变为常数。长此以往，政府预算的合理性就会大打折扣，不利于公共财政的确立。同时，由于我国目前尚未建立与跨年度预算平衡机制相配套的复式预算制度，现有的财政预算还是实施年度平衡的单式预算，因而在编制复式预算方面缺乏应有的法理准备和实践经验。

(三)政府专项转移支付有待规范

新《预算法》对政府转移支付的设立原则、预算编制方法等做出规定，赋予了地方政府更大自主权，一改过去地方政府可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂等问题。但对于地方政府而言，仅仅依靠预算法中的专项转移支付是无法保证地方政府获取足够的财政收入的。专项转移支付制度的存在，不仅削弱了地方政府在财政收入分配中的法定地位，而且使地方的财政对中央形成严重的依赖性。关于专项转移支付制度在我国的缺陷，主要体现在以下两个方面:一是专项转移支付金额占地方本级收入比重过高，占了28%，超过四分之一的比重。二是专项转移支付金额占全部转移支付比重过高，占了43%，将近一半的比重。如此高的比重也间接体现了中央部门对地方事权的不适当干预。实践当中，地方政府往往通过驻京办，积极地向国务院各部委活动，以得到高额的专项转移支付资金，俗称跑部钱进。跑部钱进的现象，扰乱了我国的预算管理体制，也极大的滋生了中央部门官员的腐败。

(四)地方债监督机制有待完善

新《预算法》第35 条首次从法律层面上将地方债纳入了预算管理体系之中，并对地方债做了比较全面的规定。虽然新预算法将地方债纳入了预算体系中进行规制，但从政府公共财政的角度看，却存在着三大缺陷:(1)预算法对于地方债监督问题的规定过于单薄。地方债作为仅次于中央债第二大政府债务，存在于地方各级政府，不仅规模庞大，结构复杂，而且涉及政府与金融机构间多方面的问题，仅靠财政部对其进行监督无疑是不够的，而新预算法又未将审计署这一现行的监督机构纳入规定之中，显然存在缺失。(2)预算法对于地方债的风险评估、预警和应急处置机制的规定尚处于空白状态。加之地方各级政府的经济水平相去甚远，地方债的发行结构也形态迥异，由国务院制定统一的风险评估、预警和应急处置机制是极为困难的。(3)预算法对于地方债的法律责任规定的过于模糊，只要求直接责任人承担撤职、开除的行政责任。用于基础设施建设的地方债，偿债周期与行政官员的任期不可能完全一致。我国的政府官员一般不会连任超过两届。当直接责任人的任期届满，调去其他职位工作时，就会产生 烂尾债的问题，此时撤职和开除的行政责任应当如何追究尚无定论。(4)新预算法明确规范了政府的担保行为，但缺乏对地方政府过度依赖融资平台作为的规制，导致融资平台演变为政府的融资工具，导致地方政府隐性负债向显性负债的转化。

三、完善我国预算法律制度的对策

我国目前仍处于市场化转型时期的现实，决定了我国公共财政的实现是一个相对较长的动态演进过程，与之同时，我国预算管理各主体间的关系也将处于逐步变化之中。因此，完善我国预算法律制度的具体路径也将是一个需要长期探索的过程，不能照搬市场经济国家立法机构的管理模式，更不能脱离历史与国情而一味强求所谓的突破。

(一)明确新增预算的内容与要求

针对新预算法关于新增预算的问题，首先，应该加快预算法实施细则的出台，以确保将政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算三本帐全部纳入政府公共财政预算之中。其次，根据实际的执行情况进一步将政府公共财政预算的范围扩大，提高预算编制的要求，丰富预算编制的内容，真正做到依法预算，加强预算的管理和监督。再者，应当加强政府公共财政预算专业化队伍和机构的建设，在各级人民代表大会层面，设立专业性的人大内部预算管理机构，即人大预算委员会，可以考虑赋予人大常委会对于特定事项的调查权，增加政府预算草案的预审环节，从而强化对预算编制过程的科学监督。最后，提升审计部门的独立办案能力，加强行使对政府公共预算落实情况的监督权，在预算编制、审核和执行过程中应当引入民主监督机制，使整个政府预算过程真正落实公共财政预算的理念，提高预算内容的全面性、预算要求的严格性以及预算执行的合理性。

(二)规范预算编制的依据

为了更好地规范优化预算编制的依据，应当从实质上改变我国所沿用的基数加增长的方式编制政府公共财政预算，积极推进我国复式预算编制的改革，在坚持量能课税、税赋公平的原则下，尽快建立起基于国家经济运行情况来进行分析的科学测算机制，从而有效预判出财政预算的依据，确立科学合理的政府预算收支科目体系，增强收支分类的经济分析功能。继而，结合我国实际国情，在编制复式预算时要根据国有资本预算为基础，先监测国有资本景气度，在此基础上再编制具有周期调节性质的复式预算，提高复式预算机制的科学性、准确性。最后，进一步完善落实新预算法关于建立预算稳定调节基金的规定，通过预算调节基金的试运行情况的反馈，科学考量并明确预算周转金和预算稳定调节基金设置的法律依据、具体方式等内容，确保其合理科学，不但能为今后编制滚动公共财政规划和实行跨年度周期性公共财政规划管理奠定了理论基础，更能促进政府间跨年度预算平衡机制的构建和完善，推动我国财税体制新一轮的创新和改革。

(三)规范政府专项转移支付制度

要想保障地方的财权和财源，关键的在于通过理顺中央与地方事权财权关系，明确相互的收入分配关系，明确各自的财政构成、来源和去向，而尽可能少使用转移支付的方式。应当在现有的新《预算法》的框架下，及时制定出有关专项转移支付的实施细则，以保证新《预算法》中确立的原则能得到有效落实。具体而言，主要包括以下两个步骤:首先，根据政府间事权与财权相匹配的原则，明确各级政府间的事权与财权的划分，深化分税制改革，减少转移支付的比重，尤其要特别减少专项转移支付的比重，从而减轻地方对中央的过度依赖。对于中央事权范围内的事务以及中央与地方联合承担的事务，地方政府可以继续从中央获取专项资金，但对于地方单独事权范围内的事务，则不宜再由中央拨款，而全部由地方税收体系中所获取的资金来解决。对于已补助到位的、补助期限届满的以及具有照顾性质的专项拨款，以后将不再安排。继而，对于优化转移支付结构后所节约出的资金，应当合理规划其用途，宜将其投入到民生财政领域，如三农支出、义务教育、生态环保设施建设、社会保障、救灾等事项。

(四)不断完善地方债监督机制

地方债的可持续发展，不但能使地方政府职能得以施展，而且能为地方经济发展提供良好的支持。但由于地方政府财权与事权的不统一，导致地方政府借债规模过于庞大，必须合理控制地方债务总量范围。为此，应当加快地方政府债务管理立法，在新预算法的基础上，制定《地方政府债务管理法》等类似的法律文件，从而能够对地方政府债务的发债规模予以规范，科学评定各级地方政府的债务规模、偿还期限及资金用途等，及时弥补新预算法中关于地方债务监管的空缺，确保地方债务的总量范围合理可控。其次，扩大地方政府发债的试点范围，并建立有效的地方债务监督体制，密切监管地方债务资金的动向，并促使地方政府根据当地的经济发展水平构建合理、科学的地方偿债准备金制度。再者，独立政府审计体系，建立公允的政府债务评估机制，提高地方债务监督的有效性。最后，构建地方政府债务风险预警制度，对地方政府债务实行信息化管理，根据地方实际经济状况模拟设计出警戒区间，评定风险等级。根据地方债务风险程度体系指标，科学合理运用地方债风险自动报警机制，准确监测并及时防范地方债务风险。