浅谈人口老龄化视野下我国农村养老问题治理模式探析

引言

人口老龄化是指在总人口中年轻人口数量逐渐减少，而同时表现出年长人口数量相应较多，导致的人口比例相应增长的动态。目前，我国已进入老龄化社会，我国老龄化的主体在农村，因此农村老人的养老问题更为严峻。从理论层面来看，养老是每个人都需要面对的问题，养老保障制度则是世界各国社会保障体系的支柱性制度安排，决定着一国社会保障体系建设的成败。全国人口中农民占老龄化比重最大，研究农村养老服务产业发展对于解决养老问题困局从而完善社会保障制度等具有重要理论价值。从实际层面来看，在人口老龄化的背景下研究河南省农村养老服务产业的发展，对于提高老年人群体生活水平，解决日益严重的养老问题、促进就业、刺激内需、促进经济发展转型有重要的现实意义。

一、人口老龄化的内涵释义

对于人口老龄化的内涵，国内并没有统一的界定。广义的定义是指整个人口的老化或指个体的老化。国际上将人口老龄化标准定为:60岁以上的老年人口数占全社会总人口数的比例超过10%，65岁以上的老年人口数占全国总人口数的比例超过7%。联合国人口委员会则界定为:老年人人口在比例中变大时，称之为人口老龄化。美国调查局将其定义为:65岁及以上称之为老年人口，老年人口总数占全国总人口数的5%以下为年轻型人口，老年人口总数占全国总人口数超过10%就是老年人口，介于之间的称为成年人口。在对老年人口进行界定时，仅仅是通过考虑老年人口在全国人口中的比例是不全面的，属于简单的表述方式，只考虑老年人的组成而忽略了少儿人口的构成。综上所述，人口老龄化是指在总人口中年轻人口数量逐渐减少，而同时表现出年长人口数量相应较多，导致的人口比例相应增长的动态。

二、我国农村人口老龄化的困境剖析

(一)我国农村人口老龄化的现状

根据国际上对老龄社会的划分标准，在1999年我国就开始进入老龄化社会。根据相关部门统计，截止2013年，我国60岁及以上的老年人口比例达14.8%，拥有老年人口数达两亿以上。进入新世纪，我国人口发展出现重大变化，人口总量增长趋势减弱，劳动年龄人口开始减少，农村年轻劳动力不断外流，出现空心化状态。人口老龄化已成为阻碍我国发展的一大难题，2014年国家统计局数据显示60岁及以上老人2.12亿人，占总人口比例为15.5%;65岁以上人口数为1.37亿人，占比例为10.1%。中央在哈尔滨市的农村调查发现，在农村，空巢老人60岁及以上的达50%，60.8%的农村老人没有稳定的经济来源，为以后的生活担心。

《2014中国农村养老现状国情报告》指出，农村人口老龄化程度高于城镇、速度快于城镇、人口多于城镇，我国老龄化问题的难点和重点在农村。通过报告得出，农村留守老人户数占全村总户数的比例分别为东部17.7%、中部19.63%、西部19.5%、东北部21.8%，从整体上看，农村留守老人户数比例达19.1%，这是一个比较大的比例。农村仅有老人和小孩的户数占全村比例，东部为11.4%、中部11.9%、西部12.8%、东北部14.2%，仅有老人和小孩的户数比例达到12.0%。农村养老和留守儿童问题日益凸显，许多农村不同程度出现老无所依与幼无所靠的现象。为减缓中国的老龄化进程，十八届五次会议决定全面放开二孩政策，将减缓人口老龄化压力，增加未来劳动力的供给和缓解老年扶养负担起到重要作用，为我国扩大内需和经济增长，提升国际竞争力向前迈出了重要的一步。

(二)农村养老问题的现实困境

1.大多农村老人抵触进养老院。农村老年人受教育程度低、受农村文化氛围和习惯的影响，多数老年人不愿意进养老院。2014年，中国农村妇女研究中心关爱农村空巢老人调查显示，90%受访老人倾向居家养老，农村老人缺乏对养老机构的理解，多数人对养老院有抵触情绪，不愿选择去养老院养老。我国农村老人(65岁以下)在失去劳动力以后，基本没有经济来源，收入主要由子女进行贴补，完全丧失劳动力的老人收入来源就完全靠子女接济，对于五保户(即无儿无女)的老人由乡政府按年发放救济金，农村老人的思想观念较为保守，养儿防老的思想向观念根深蒂固，对政府养老、进养老院都有抵触情绪。

2.新农保难以满足农村老人基本生活需求。在我国农村实施新型农村养老保险，这给在农村没有参加城镇职工基本养老保险的农村老人养老提供了基本保障。据中国社科院发布的《中国养老金发展报告2012》显示，全国新农保参保人数已达3.26亿人，其中达到领取新农保养老金待遇年龄人数有8921.78万人。最新数据显示，2012年底全国参保人数达4.6亿人。但同时新农保也存在着水平低、项目不多、覆盖面较窄等缺点，新农保并不是农村老人主要生活来源，不能孤立地从新农保养老金与生活成本的角度来看农村老人的需要，更不能忽视农村老人从子女中获得的需求。

3.土地养老模式受城镇化影响。在我国，地理位置自东向西呈现不同态势，导致农业产业化程度及土地租金不同，以致土地与养老结合的模式在农村并不现实。在我国农村地区，土地是最基本的经济来源，同时也是家庭养老的基础，然而城镇化的发展，对传统的土地养老模式产生了重大影响。据国家统计局统计，我国目前完全失去土地的农民达5000万人以上，预计在2030年，将达到7800万。调查发现，超过68.4%的老人靠子女来生活，其次才是新农保和土地收入。在我国农村地区，养儿防老的观念依然存在，对养老院存在抵触，老人靠子女养老在农村仍然较为普遍。

三、农村养老问题的归因分析

(一)养老制度规范不健全

我国对农村养老制度缺乏统一的规划和管理，2009年的9月，国务院提出了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，把新型农村社会养老保险在全国10%左右的县展开试点，预计在2020年基本实现农村新型养老保险的全覆盖。但我国的社会化养老体制还不健全，资金保证机制缺陷最为明显，目前我国对养老金的保值、增值还没有规范的法律支撑。此外，我国没有规范的农民养老保险金的筹集模式，对养老保险金的增值只是简单的存入银行或购买国库券，没有实现保险金的最大增值。最后，是缺乏统一的社会养老保障制度，在我国的农村地区，城乡结合部及偏远的山村地区，不能统一享受到同等的社会保障标准，这大大降低了社会养老保障的用途，因此，对养老保障的制度建设势在必行。

(二)养老机构和资金不足

在我国农村地区，养老机构和养老资金严重不足，据调查在我国农村的养老院基本一个乡镇才拥有一个，里面的老人基本是五保老人，生活条件较差，专业护理人员缺乏、医疗跟不上，这些软硬条件的建设都需要地方政府投入大量的资金。此外，农村养老保险事业发展缓慢，政府资金投资不足，民间资本难以进入，加之农村居民的养老意识淡薄，没有能力对未来的养老进行社会投资，因此，只有地方政府主动承担农村老人养老机构建设，提高农村居民的经济收入水平，引入民间资本和第三方社会团体积极发展养老服务产业。

(三)养老观念和意识薄弱

近年来，随着城镇化的不断推进，大农村青壮劳动力进城务工，在农村出现了农村的空心化状态，出现留守老人和留守儿童，这极大阻碍了农村地区的发展。根据调查显示，目前我国农村地区的空巢家庭比例已达到48.9%。这些因素的存在造成了年轻人的养老意识和观念淡漠，使家庭重心下移并出现了轻老重幼以下一代为重心的倾向。年轻人对养老观念和意识薄弱，传统的纵向亲子关系被忽视，这种现象促使传统家庭养老的模式受到冲击，家庭对老年人的支出减少。据资料显示:在一般家庭支出中，对老年人全年的支出不到10%，这表明，随着农村劳动力的外流，老年人在家庭的代际关系中已退于边缘地带。

四、农村养老问题的治理模式建构

(一)国外经验的积极借鉴

国外对农村养老已经比较成熟，德国专门建立了农村养老保险制度，农村养老保障施行自治管理，投保者不仅了解相关政策，而且对农村养老保险政策的制定和实施拥有表决权，促使每个投保者对于个人利益得到了诉求和表达。日本，农村养老待遇始终和城市在同一水平上，政府成立了国民年金和国民养老金基金进行共济互助，在财政支持方面也做得极其出色。在1961年，日本就实施了国民年金制度，农村居民和城市居民可以领到相同的养老金，超过60岁属于低收入的农村居民，没有缴纳保费也可以领取养老金。基于我国农村养老保障的建设情况，也应该高度重视政府在政策制定中的作用，同时也应该积极引导各方力量积极投入养老事业的发展。根据我国实际情况，虽不能将新农保像日本的国民年金制一样，但也可提供一种思路。瑞典，别具特色的家庭服务，家庭服务内容较广，包括:洗衣、购物、陪老人看病等。政府举办的养老院把住宅与疗养结合在一起，为老年人安享晚年提供各种周全的服务，养老院的人各项服务付费从其养老金中扣除，政府与社会保障部门对养老院给予津贴，这也可为我国养老院的建设和发展提供借鉴。

(二)基于我国国情的治理模式

一般而言，在公共治理理论体系中，政府、第三部门、社会个人等都属于治理的主体，治理的对象或客体已分布各个领域。治理的方式强调各种机构、团体之间的自愿、平等合作，治理理论的内容包括公共治理模式和公共治理绩效评估。关注的问题是:在多样化的政府组织形式下，该如何利用有限的财政，最大程度地保护公共利益，运用各种手段和公众进行积极的交流、沟通。在治理方式上打破传统政府大包大揽的方式，从中引入竞争和实行市场化，使第三部门和公众参与公共治理，让政府、市场、公众共同参与，结合多种治理手段来达到公共治理的目的。基于我国国情的公共治理模式，也需要政府、医疗机构、家庭及社会团体等的多方面参与合作。在解决养老问题时，借鉴治理理论中专家决策、公共参与、政府与非赢利组织合作等方式，把治理理论作为一种新的治理模式的实践依据。

1.政府应该是农村居民养老的第一责任主体。在我国农村地区，养老院和敬老院是最基本的养老方式，在这里主要为农村适合的人提供基本的生活照顾。北京大学人口所穆光宗认为，在未富先老的背景下，国家和政府对农村养老要承担主要责任，政府是农民养老的第一责任主体。因此，地方政府要发挥其主导作用，构建以家庭养老为基础，以社区为依托和养老院为补充的服务体系，积极鼓励民间资本参与养老服务产业。地方政府应该加大对农村养老的资金投入，制定合适的养老保障政策，改善农村养老服务设施布局，培育养老服务产业集群，引导公益慈善组织支持养老服务。明确政府对农村养老职责，不仅要承担老年人的养老工作，还要负责当地的低保、养老保险、社会救助等事务。

2.医是当前农村老人最迫切的需求。

农村老人除了养，医也是当前最迫切的需求，部分农村老人甚至因病致贫、因病返贫。丁智勇在农村调研中表示，在医疗服务方面，应给予更多农村老人的优惠和照顾:对于农村老人应该减免新农合参合费率，降低报销比例、扩大报销范围。积极完善和扩大农村新型合作医疗制度，加大对农村的政府补贴力度，根据农村老人的实际需求，确定对个人、集体、国家新农合基金的收费标准，努力实现农村老人对医疗服务的迫切需求。

3.努力构建居家养老模式。在我国的农村地区，居家养老模式依然是比较普遍的，因此，构建农村养老文化在居家养老模式中的重要作用。以孝养老是我国农村养老的突出特点，孝文化的构建是居家养老模式的基础，应积极营造孝义文化氛围发展居家养老。把以居家养老作为核心，同时应该结合养老中心和养老院的社会养老模式，积极建立养老保障和体系。居家养老模式依然是农村的养老方式，也应结合城镇的社区养老模式积极发展农村居家养老。

结语

在城市化进程中，乡村养老问题是社会治理所面临的重大课题，绝非能够依托所讨论的治理模式就能给予彻底解决。随着我国人口老龄化的加快，将会在全局上影响到农村的城镇化进程。因此，必须关注农村养老问题的新情况，找到解决问题切入点，推动城乡一体化，实现农村社会的良性发展