城市化进程中失地农民养老保险问题探析

摘要：伴随着我国的工业化和城市化进程的不断加快，越来越多的农地被征用，大量的农民从土地中剥离出来，逐渐形成了一个特殊的群体――失地农民。农民离开土地，就失去了基本的生活保障，面临生存、就业和养老等各种压力，未来生活的不确定性和老年经济风险突然增加，这不仅违背城市化的初衷，也不利于社会的稳定。建立并完善失地农民养老保险制度，制定国家层面的统一政策，为在城市化进程中失去土地的农民提供强有力的社会保障，解决失地农民的后顾之忧。

关键词：失地农民 养老保险 城市化 征地补偿

在工业化和城市化进程中，由于大量农地转为建设用地，对于农民来说，未必就是一件坏事。相反，也应该是一个良好的发展机会。因为他们可以脱离繁重的农耕劳动方式和传统的生活方式，踏入向往已久的城市社会，享受现代文明的成果。然而，由于各种各样的原因，导致我国大多数的失地农民在向市民转化的过程中，出现了生活水平下降，社会保障缺乏。他们的生活、医疗、养老、工作等存在不同程度的问题和困难。

一、失地农民养老保险存在的主要问题

（一）征地补偿费用过低

现阶段，中国失地农民养老保险存在的主要问题就是失地农民的补偿标准太低，给予被征地农民的补偿金额太少，根本没有考虑到长远利益。被征地农民虽然可以收到来自政府给予的一次性货币补偿，但金额有限的土地补偿安置费用难以维持被征地家庭的长远生活。和大多数家庭一样失地农民要面对照顾老人、养儿育女、就业、看病买药等问题，生活成本的增加只能把获得的补偿安置费用，拿来解决当前出现的难题，更不用说考虑长远的家庭养老问题。

因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，只能依靠征地补偿费生活，收入明显下降，而生活消费支出却有所增长。有的失地农民对今后的生活缺乏长远打算，表现出没有办法改变现状和只能听天由命等低落情绪，再加上农民投资理财的知识和能力较为有限，面对变化莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。同时，失地后农民消费中商品性消费比重增大，意味着相同消费量要多支出。有限的补偿费一旦用完，基本生活费就没有了来源，生活陷入困境。

（二）养老保险缴费负担较重

现阶段，在养老保险项目建立之初，对失地农民的经济状况缺乏充分考虑，缴费标准设定偏高，导致失地农民缴费过多，家庭负担较重。由被征地农民个人缴纳个人账户，政府只是相应地为社会统筹账户缴费，使得被征地家庭入不敷出。被征地家庭收到的征地补偿安置费用过少，失地农民家庭收入普遍减少，加之就业困难，使得失地家庭在缴纳养老保险费用时，变得“捉襟见肘”。面对高额的养老保险费用，有些失地农民家庭不得不借款缴纳养老保险，以临时勉强应付。被征地家庭中如果有一名家庭成员选择参保，而另一名家庭成员只得退出的现象层出不穷。

（三）社会保障缺失

失地农民作为一个特殊的弱势群体，他们的社会保障处于缺位的状态，几乎没有任何的社会保障项目。他们既没有养老保障，也没有医疗保障更不要说失业保障、最低生活保障等其他的社会保障项目。在没有失去土地之前，农民可以利用土地的产出，来解决养老、医疗、就业、最低生活保障等问题。虽然保障的水平不高，但是对农村社会的稳定起到了很好的作用。失去土地之后，这些本来由土地提供基本生活保障，也随之失去了物质基础。当失地农民遇到老年、疾病、失业、生活陷入困境等风险的时候，如果没有相应的保障措施，这对农村社会的稳定非常不利。很多失地农民尤其是中老年人、病残人等弱势群体对未来的生活失去了信心，处于焦急和无奈之中。

（四）再就业困难

对大部分农民来说，失去了土地也就意味着失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其它工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。在经济发展和城市建设中，失地农民在土地方面做出了很大牺牲，征用土地给农民带来的诸多困难，单单靠个人是无法解决的。

二、失地农民养老保险问题的成因分析

（一）生产力水平的制约

我国现阶段依然处在并将长期处在社会主义初级阶段，生产力水平不高且地区间发展极不平衡，全面推行农民社会养老保险制度的社会经济条件不很充分。因为社会养老保险制度是商品经济和社会生产力发展到一定水平后的产物。各国的社会养老保险制度在经历一定的时间具备一定的社会经济条件后才从城市发展到农村。直到20世纪50年代，西方一些发达国家在消除城乡差别，实现工业化，经过了工业反哺农业的阶段后，才一相继为其为数不多的农民建立起了社会养老保险制度，将农民全部纳入社会养老保障体系之中。发展中国家迄今为止均未建立起覆盖全体农民的社会养老保险制度。

（二）城乡二元结构的影响

城乡二元经济结构的长期存在，产生了城乡分割的二元保障制度，导致城乡社会养老保险发展极不平衡。我国的社会保障制度在其建立与发展中由于当时特殊的政治经济条件与重视工业轻视农业的非均衡发展战略，具有明显的城乡分割特征，主要体现为城市居民具有较高水平的社会保障和较全面的社会福利，而农民基本上被排斥在正式社会保障制度之外。

（三）农村社会保障法制建设严重滞后

目前，农村社会养老保险尚未立法，更没有形成法律体系使失地农民养老保险工作无法可依，无章可循。我国现行土地征用制度过于陈旧，不适应市场经济发展的要求。失地农民养老保险制度的建立，需要一个统一、系统的法律体系来支撑。但现行有关失地农民社会保障的法规政策，大多由地方政府各自制定，国家缺乏统一、权威的法律安排。国家立法和地方立法步调不一，造成地方政府法规“各自为纲”，政策不能有效上升为国家意志，政策执行缺乏统一性和规范性，严重影响失地农民养老保险制度的建设进程。同时，由于相关法律对“公共利益”没有做出明确界定，导致滥用“公共利益”名目，无限扩大征地范围，低价征用农村土地，损害了失地农民利益。 （四）失地农民自身素质的局限

无论是失地农民的思想观念还是文化程度，都与现代社会的发展要求存在着一定差距，从而导致失地农民养老保险发展面临着困境。首先，失地农民保守的思想观念制约了养老保险的推进。在目前低收入情况下，失地农民不信任长期且预期的保障收益，投保意识不强，尤其是在经济落后地区，很难让他们主动缴纳一定数额的保费。另外部分失地农民对就业岗位、收入要求预期较高，一般不愿意从事苦、脏、累的工种，这就使失地农民就业之路变得狭窄。也有部分失地农民习惯了农村自由散漫的生活方式，经受不了单位严格的劳动纪律约束，适应不了加班加点和流水生产线劳动强度大的工作环境，宁愿无所事事、得过且过混日子。其次，失地农民文化程度较低，没有专门的技术特长，导致他们失去土地后重新就业难度很大。

三、构建可持续发展的失地农民养老保险的建议

（一）加快农村社会保障制度的立法

通过立法的形式建立健全社会保障制度，是世界各国开展社会保障工作的通行做法。农村社会保障制度包括失地农民养老保险制度，必须以法律而不能以政策的形式出现，因为法律对于农民个人和集体按期缴纳社会保险费以及国家在一定条件下为农民提供社会保险都具有强制性和约束力。作为一项全国性的法律，必须从法律上确认农村社会保障在农村经济社会发展中的地位和作用，明确农村社会保障的性质、对象、内容和标准，规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务，这是我国今后一段时期改革农村社会保障制度、建立健全保障体系、理顺管理体制的当务之急。

（二）完善征地补偿政策

在农用地转为建设用地的过程中，首先应在进一步明晰农地产权的前提下，根据我国市场化程度不断提高的客观实际，改革现行征地补偿办法，引入市场机制，逐步实行土地的招标、拍卖等完全市场化运作。要根据被征土地的区位、质量、原有收益、未来用途、供求关系等因素综合考虑，结合当地城镇居民社会养老保障水平、居民消费价格指数CPI上涨趋势和失地农民未来生存发展的实际需要，制定土地价格评估办法，以“公平的市场价值”为依据合理确定征用土地的补偿价格，将解决被征地农民社会保障问题作为征地的前置条件。其次，应该让农民平等参与土地交易全过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等经济、政治、民主权利得到充分尊重，利益得到有效保障。第三，各项征地补偿费应该及时足额拨付给失地农民，杜绝打“白条”等现象。只有这样才能真正实现“公平补偿”原则和以土地换保障目标。

（三）创新失地农民养老保险缴费模式

依据农民自身的需求政府的补贴，构建以基本养老保险和补充养老保险相结合的创新模式的商业保险做为平台。当前，大部分地区尚未为农民构建基本养老保障体系，农民的根本保障来源于土地，一旦农民丧失了土地，也就意味着失去了基本的生活来源。需要由政府、集体、每一个当事人共同来承担养老保险基金。其中，政府和集体的投资，主要来自出售土地及土地补偿费应当支付一定比例的补贴。商业保险是专门受土地收购农民的养老保险的折扣率保险产品为载体，利用精算的技术，运用科学和合理的估计农民的缴费概率并返回投资，开发出既有待遇确定型产品，也有缴费确定型产品。

这两个类型或混合形式，有利于解决由政府承担无限责任，以满足农民的个人选择，以确保资金的安全性、流动性和盈利能力。至于失地农民的年龄大、不方便的工作对象，适用确定给付型的保险产品，实现养老保险的即期效应；至于年富力强的，也可以是另一个职业的人群，适用于定额存款养老保险产品随着年龄的增长和累计值，作为安全机制为被征地农民提供一个安全的稳定的且是高效的平台。

（四）大力促进失地农民再就业

解决失地农民的养老保障必须与促进就业相结合，应大力提高他们的市场就业能力，采取多种措施切实解决失地农民的再就业。一是各级政府应根据劳动力市场对劳动者的素质要求，加大投入，向失地农民免费提供职业教育与技能培训，提高失地农民的市场就业信心和应聘能力。二是有关企事业单位在招聘合同工、临时工时要优先考虑当地失地农民，在同等条件下优先录用。三是政府要努力开发社区岗位，鼓励失地农民自主创业和自谋职业，向他们提供小额贷款及税费优惠。四是应及时提供服务，帮助失地农民外出承包农田、山林、牧场、渔塘，发展效益农业以及劳务输出提供信息服务和法律维权服务。

农民是我国工业化和城市化的重要参与者和促进者，为城市化水平的提高做出了重要贡献，他们理应成为城市化的受益者。然而由于国家征地拆迁补偿安置政策的滞后性，失地农民的养老保障权益得不到有效保证，已经成为现阶段影响和谐社会建设和新农村建设的重大不稳定因素。虽然对此问题，目前国家还没有制定出一套行之有效的解决办法，但我们相信，只要党和政府以及社会各界重视失地农民群体的养老保险问题，针对不断出现的新情况、新问题，做到一切从实际出发、一切从人民利益出发，坚持以人为本，落实全面、协调、可持续的科学发展观，失地农民养老保险问题就一定能够得到妥善解决，城乡一体化的社会保障目标在不久的将来就一定能够实现。

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