从《共同纲领》到五四宪法
本文尝试透过具体的宪法条文，从历史事实的角度，向人们呈现一些真正主导1954年宪法制定的因素，希望这些因素有助于人们更深入认识1954年宪法。
一、制定1954年宪法的理由
1953年1月1日，《人民日报》在元旦社论《迎接一九五三年的伟大任务》中提出：
一九五三年来到了。一九五三年向全国人民提出了三项伟大的任务：第一，继续加强抗美援朝的战争，争取更大的胜利；第二，开始执行国家建设的第一个五年计划，完成和超额完成一九五三年度建设计划；第三，召集全国人民代表大会，通过宪法，通过国家建设计划。
显然，这篇社论体现的是中共中央领导层的意图。问题是，在已有的《共同纲领》作为临时宪法刚过三年，而且运转良好，没有人对之公开提出异议的情况下，为什么要提前召开全国人民代表大会，取代既有的政治协商会议，并提出由新选出的全国人民代表大会通过新的正式的宪法（即1954年宪法――作者注），以替代《共同纲领》呢？毛泽东于1953年1月13日在中央人民政府委员会第二十次会议上的讲话中阐述了“根据”：
根据的一个方面，是《共同纲领》的规定。三年来，大陆上的军事行动已经结束，土地改革已经基本完成了，各届人民已经组织起来了，举办全国选举工作的条件已经成熟。注1
这里所说的《共同纲领》的规定是指《共同纲领》第十二条规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”注2从该条的字面上进行理解，其意义无可非议，符合民主政治的基本要求。疑问在于，为什么偏偏要在这个时候提出兑现《共同纲领》第十二条呢？在这个时候要求兑现《共同纲领》第十二条，究竟是对《共同纲领》的遵守还是偏离？它是不是偏离了制定《共同纲领》时各政治主体之间达成的政治共识？
《共同纲领》的序言明确认定：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。”事先既然已经认定“政治协商会议代表全国人民的意志”，为什么在仅仅三年之后，就认为政协会议似乎不能“代表全国人民的意志”了，而必须召开自下而上的各级人民代表大会，制订新宪法以示《共同纲领》不合时宜？
比《共同纲领》早两天通过的《中国人民政治协商会议组织法》第六条规定：“中国人民政协全体会议，每三年开会一次，由全国委员会召集之。”其中“每三年开会一次”的规定，其明显的意思是政协会议不止开会一次。如果参加政协会议的各种政治派别事先知道“执行全国人民代表大会的职权”的政协会议只能行使三年这样的权力，他们还会那么心甘情愿地拥护中国共产党的领导，欢欣鼓舞地来参加政协会议，为新政权的成立提供合法性基础，来证明新政权是“代表全国人民的意志”的吗？
因此，提前结束政协会议“代表全国人民的意志”的历史使命，提前结束《共同纲领》作为临时宪法的地位，提前脱离人民民主专政的阶级基础注3，使中国共产党可能偏离与各民主党派订立政治契约的初衷。召开政协会议，建立一个多党派的民主联合政府，让大部分民主党派和民主人士加入进来，中共才可以获得大部分民主党派和民主人士的拥护。如果仅仅是依靠军事行为打败蒋介石政府，那赢得的仅仅是一场军事斗争的胜利，并不能证明是人民的认同和民心所向，不能证明中国共产党对于蒋介石政府的军事行为是代表人民意愿的“有道伐无道”。所以，中国共产党除了要取得军事斗争的胜利，还必须取得政治斗争的胜利，在政治上打败对手。这其中非常关键的一步，是同蒋介石政府争取民主党派和民主人士站在自己的一边。民主党派和民主人士站在哪一边，在很大程度上代表了民意站在哪一边。
现在新中国刚刚成立三年多一点，政协会议只开了一届，中共中央就提出要搞选举，开全国人大，以全国人大代替全国政协，以制定新的宪法代替《共同纲领》，中共中央对此如何来作出解释呢？这是问题的一个方面，即在《共同纲领》的规定中，是否能合乎法理、合乎政治契约地得出制定新宪法的依据。 问题的第二个方面，即举办全国性选举的条件是否成熟的问题。毛泽东认为大陆上的军事行动已经结束，土地改革已经基本完成，各界人民已经组织起来，这是办全国选举的三个前提条件。这三个前提条件有法律上的依据吗？似乎是有。根据《共同纲领》第十四条第四款：“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各届人民已有充分组织的地方，即应举办普选，召开地方人民代表大会。”可见，毛泽东所说的三个条件是根据《共同纲领》的第十四条第四款来的。不过，比对毛泽东所说的“条件已经成熟”，可以发现，《共同纲领》规定的是“召开地方人民代表大会”的条件，到毛泽东这里则变成了“全国选举工作的条件已经成熟”。《共同纲领》规定是“地方”，毛泽东讲的是“全国”。
问题的第三个方面，办全国性选举，召开全国人大，是否必然要废除《共同纲领》，宣告它历史使命的终结，而代之以新制定的宪法？不言而喻，制定宪法需要召开全国人大，但召开全国人大不一定非要制定宪法不可。把问题再深入一步，即便是举办了全国性选举，召开了全国人大，《共同纲领》就不能调节当时的社会、经济、政治关系了吗？《共同纲领》是不是与全国人大必然不能和谐共处？如果两者之间有一些相冲突的地方，是不是可以通过局部的修改以达到使两者相容，就像修宪一样？
中共以外的人士对此提出了疑问，归结起来，主要有四点：
一、这样做的根据是什么？
二、这样做有什么作用？
三、这样做有没有可能，有没有困难？
四、这样做对有些党派、阶级、团体是不是有利？注7
在中共和民主党派之外，千千万万的普通民众是否迫切需要制定一部新宪法呢？黄炎培在讨论宪法草案的发言时转述：“人民群众在初听到‘宪法’两个字，完全不懂。说：‘什么是宪法’”。注8当时民众对于宪法是什么，是没有概念的，更不用说主动地、普遍地要求制定宪法了。
对于上述方面的分析，可以得出一个结论：在当时终结《共同纲领》的历史使命，代之以新的宪法，如果衡之于事实和法理，理由并不充分，人民群众也没有制定宪法的呼吁。
1950年6月6日，邓小平在中共重庆市第二次代表会议上批评那些不学习不运用《共同纲领》的党员：“今天的不幸情况，恰恰是有些共产党员不学习不运用共同纲领。党外人士把共同纲领背得烂熟，在讨论工作和政策时，能够引经据典，充分说理。而我们的一些共产党员却往往瞠目不知所对，有的甚至最后拿出蛮不讲理的本事来。”注9
从上述可见，从《共同纲领》的通过，到毛泽东给黄炎培复信时止，无论是从客观形势还是主观认识，无论是从中共党内决策层还是到党外民主人士，以至于到普通民众，都没有提出以新宪法取代《共同纲领》的要求。或者说，即便是有，也没有上升为一种主导性的要求。可是为什么就在极短的时间段，《人民日报》元旦社论就认为政协会议和《共同纲领》“这些在过去是完全必要的并且完成了历史任务的过渡的办法，已经不适合现在建设时期的需要了”？注12
周恩来所说的“这个条件已经成熟”的准确含义是什么？从《共同纲领》到1954年宪法，改变发生于刘少奇访苏。
二、《共同纲领》与“1954年宪法”的莫斯科回合
促使中共中央改变原有的想法，建议立即召开全国人民代表大会制定新宪法，周恩来所说的“这个条件已经成熟”，其决定性因素，是斯大林的建议或者说是“指示”。为什么这样表述呢？
当周（周恩来――作者注）谈到与亚洲共产党的关系时，请求斯大林给予“指示”，斯大林显然有些精神紧张，不再是克制，而是反问道：“是指示，还是建议？”周的回答在西方人听起来有些诡辩。他说，在斯大林看来可能是建议，但在中国看来则是指示。尽管斯大林强调苏联建议的非约束性，但周坚持认为：中国人把它看作是“指示，而且是重要的指示”，尽管人们不能盲目地去执行。注13 周恩来在全国政协常委会第四十三次会议上的讲话，1953年《人民日报》的元旦社论，毛泽东在中央人民政府委员会第二十次会议上的讲话，阐述的都是表面的原因，是中共中央高层在内部已经决定接受斯大林建议之后而寻找的理由，否则无法解释这种转变的突然性。
中国人民政治协商会议的第一次会议在1949年开过后，已有三年了，最近就应该召开第二次会议。而如果在最近不召开人民政协的第二次全体会议，那就应该在明年或至迟后年召开第一次全国人民代表大会。因为人民政协在全国有很好的信【誉】，各民主党派也愿意召开人民政协，而不积极要求召开全国人民代表大会，全国选举的准备工作也还有些不够，因此，我们考虑在明年春夏之间召开人民政协的第二次全体会议，而把全国人民代表大会推到三年以后去召开。
在中国党内有人提出了制定宪法的问题。当然，如果要制定宪法就应该召开全国人民代表大会。但在中国是否要急于制定宪法也还可以考虑。因为中国已有一个共同纲领，而且它在群众中在各阶层中有很好的威信，在目前过渡时期即以共同纲领为国家的根本大法是可以过得去的。如果在目前要制定宪法，其绝大部分特别是对资产阶级和小资产阶级的关系也还是要重复共同纲领，在基本上不会有什么改变，不过把条文的形式及共同纲领的名称加以改变而已。因此，我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制定宪法，而以共同纲领代替宪法，共同纲领则可以在历次政协全体会议或全国人民代表大会加以修改补充，待中国目前的阶级关系有了基本的改变以后，即中国在基本进入社会主义以后，再来制定宪法。而那时我们在基本上就可以制定一个社会主义的宪法。注14
从刘少奇信中的上述内容看，毛泽东等人认为：其一，现在不必召开全国人大，而是召开政协的第二次全体会议，如果要开全国人大，要三年以后较为适宜。其二，共同纲领在群众中在各阶层中有很好的威信，没必要制定宪法；即便召开全国人大，也没必要制定新宪法，废除共同纲领，而是可以对共同纲领进行修改。其三，在中国进入社会主义之后，再来制定一部社会主义性质的宪法。换一句话讲，在进入社会主义之前，中国可一直适用《共同纲领》。
可以说，这才是毛泽东、刘少奇等人看待政协会议、全国人大、共同纲领和新宪法的最真实的意图。这跟前文中毛泽东、周恩来在公开场合所讲的内容大相径庭，立意完全相反。在这里丝毫没有体现出所谓“条件已经成熟”，“必须召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作”的意图。恰恰相反，毛泽东、刘少奇是想力图保留《共同纲领》，在整个过渡阶段都适用《共同纲领》，一直到中国进入到社会主义之后，再考虑制定社会主义的宪法。
斯说：如果你们没有准备好，全国人民代表大会可暂不召开，而开政协会议。但政协不是人民选举的，这是一个缺点，对外来说，如果有人在这一点上加以攻击，人们会不大了解……斯同意我们的计划所说要准备的宪法。注15
我问斯大林同志应准备的宪法，是否指社会主义性质的宪法？斯答：不是。我说的是现阶段的宪法。注16
看来刘少奇原先的理解错了。刘少奇试图坚持以往的立场，向斯大林解释适用共同纲领的必要性：
在共同纲领初制定时，人们曾经怀疑我们是否真要实行共同纲领，但三年来我们真正实行了共同纲领，因此共同纲领在人民中及各党派中威信很好。如果在今后两三年内制定宪法，势必重复共同纲领，承认资本家的财产及剥削雇佣劳动为合法。但是再过七八年以后，我们又要把资本家的企业国有化，再制定社会主义性质的宪法，似乎是有些不好。注17
刘少奇的解释没有丝毫效果，反倒激起“斯大林同志说了一长篇的话，并坚持他的看法”：
如果你们不制定宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法。因政协不是人民选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同纲领也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出，其他党派同意的东西，人家也可以说你们国家没有法律。你们应从敌人（中国的和外国的敌人）那里拿掉这些武器，不给他们这些借口。注18
斯大林提出的实际上是一个形式上的合法性问题。在当时的中国，还没有人对中共领导的联合政府提出合法性质疑。恰恰因为它是联合各党派的，所以在实质上就解决了“民意”问题和合法性问题。人们对《共同纲领》的认同度也很高，刘少奇对此一再做出解释。难道必须搞一次选举，再制定一部宪法，才能免于“敌人”的合法性攻击？
那么，这个宪法是一个什么样的宪法呢？斯大林说他同意刘少奇“在信中所提的意见把共同纲领改变成宪法”。注19联系上下文，斯大林的意思非常清楚，就是要中共举办一次全国性的选举，制定新宪法，对政权机关和《共同纲领》进行合法性的包装，这样就可以“从敌人那里拿掉这些武器”，以避免“敌人”的攻击。
更加令人关注的是，斯大林还建议中共借助选举结果搞苏联式的一党制政府：“如果人民选举的结果，当选者共产党员占大多数，你们就可以组织一党的政府。其他党派在选举中落选了，但你们在组织政府中可给其他党派以恩惠，这样对你们更好。”注20
三、两个联盟：《论人民民主专政》设计的建国基础
按照传统观点，毛泽东在1949年6月30日发表的《论人民民主专政》是中华人民共和国的建国纲领，它论述了即将建立的新中国的国家性质，论述了新的国家政权必须建立在与小资产阶级、民族资产阶级的统一战线――即同盟的基础上，是一个统一战线的而不是无产阶级单独的政权。政府的结构形式是党派联合政府，而不是像苏联那样，建立共产党的一党政府。这就是毛泽东所设想的新民主主义政治的制度形态。《论人民民主专政》为《共同纲领》的制定奠定了理论基础。
学术界忽视了《论人民民主专政》作为建国纲领的另一项重要内容，即中共对即将成立的新中国的外交政策的设计――与以苏联为首的社会主义阵营的结盟，即外交政策的“一边倒”。如果说与资产阶级的联盟是国内统一战线的话，那么与苏联的结盟可以说是新中国的国际统一战线。通过与苏联阵营的联盟，可以获得新中国所需要的安全的国际政治环境，以及获得苏联阵营在各个方面对于新中国的援助和支持。因此，毛泽东在《论人民民主专政》中明确表述了这两个联盟：
到现在为止，中国人民已经取得的主要和基本的经验，就是这两件事：
（一）在国内，唤起民众。这就是团结工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级，在工人阶级领导下，结成国内的统一战线，并由此发展到建立工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家；
（二）在国外，联合世界上以平等待我的民族和各国人民，共同奋斗。这就是联合苏联，联合各人民民主国家，联合其他各国的无产阶级和广大人民，结成国际的统一战线。注26
与毛泽东在《论人民民主专政》中向外界公开表明新中国的外交政策是“一边倒”向苏联阵营的同时，刘少奇正对苏联进行着秘密访问，与斯大林商谈建立中苏同盟的事情。在涉及外交问题时，刘少奇提出了四项原则，其中第
（二）项表示：“在国际事务中和苏联及各新民主国家站在一道，反对新的战争危险，保卫世界和平与民主”注27。在谈到两党关系时，刘少奇转述了毛泽东与中共中央的意见：
毛泽东同志与中共中央是这样认识的：即联共是世界共产主义运动的统帅部，而中共则只是一个方面军的司令部。根据局部利益服从世界利益，我们中共服从联共的决定……在某些问题上，如果中共与联共发生争论，我们中共在说明我们的意见后，准备服从并坚决执行联共的决定。注28
在斯大林表示不接受这样的文字表述之后，刘少奇第二天将此电告毛泽东。毛泽东复电刘少奇，仍然坚持认为这是“一种实际上需要而非形式上需要的处置或态度，这种处置或态度，不要采取任何文字的决议或记录，更不应当向党内外宣布。因此，请你们和斯大林及马兄商量，如果他们认为有必要的话，你们可以从书面报告中撤销那种提法的文字，但我们实际上这样做，以利共产主义运动的发展。”注29
《论人民民主专政》所表述的国内、国际两个同盟都写进了作为临时宪法的《共同纲领》。
这一时期，国内与资产阶级的联盟同国际间的中苏同盟，两者在天平上基本上是平衡的。但是由于朝鲜战争的爆发，中国参战，两个联盟的天平就不得不向苏联大大倾斜。朝鲜战争和第一个五年计划的建设，极大地加深了中国对于苏联的依赖程度。“向苏联学习”成为唯一可以选择的新中国建设之路，“苏联模式”或者说“斯大林模式”不可避免地全面移植到中国的建设中来，也从此给中国的未来发展之路埋下了隐患。
斯大林是想以防止“泄密”为理由，切断中国与英美存在联系的可能性，以保证中国完全站在苏联一边。斯大林建议：“如果人民选举的结果，当选者共产党员占大多数，你们就可以组织一党的政府……各党派在选举中落选了，你们不应该使统一战线破裂，你们应继续在经济上和他们合作。”注35斯大林力图通过“选举”的合法形式，把民主联合政府中亲英美的资产阶级民主人士清理出去，使联合政府变成一党政府，以中苏联盟挤掉中共与民主党派的联盟。或者更准确地说，使中共与亲英美的民主党派的同盟仅仅停留在经济层面，在政治上则要对其削弱到几乎不能影响中苏同盟的地步。
这是斯大林屡次四番、锲而不舍地“建议”中共举办选举，召开人大，制定宪法的关键原因。斯大林所谋划的实际上是以明修制定宪法的栈道，暗度绝对保证中共站在苏联一边的陈仓。斯大林的建议直接导致毛泽东和中共中央迅速改变初衷，决定制定宪法。
四、“过渡时期总路线”介入宪法制定
按照斯大林的建议，制宪就是把《共同纲领》直接转换成宪法，是“现阶段的宪法”，是一种“粗制品”。中共中央接受了斯大林的建议，决定在1953年召开全国人大，制定宪法。按照毛泽东等人原先的思路，《共同纲领》是新民主主义性质的，宪法理所应当也是新民主主义性质。
但是，最终的事实是，毛泽东认为：“我们的宪法是属于社会主义宪法类型的。”注36刘少奇《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“这是属于社会主义类型的宪法，而不是属于资产阶级类型的宪法。”注37在一个新民主主义性质的社会形态里注38，却要通过并实行一部社会主义类型的宪法，似乎自相矛盾。这样的矛盾是怎样产生的？
在中共中央决定召开全国人大，制定宪法后不久，1953年3月5日，斯大林突然去世了。将《共同纲领》直接转化成新宪法的急切的心理压力，在毛泽东心中一下子化为乌有。开不开全国人大，是否制定新宪法，至少是不那么迫在眉睫了。所以，《人民日报》元旦社论中所说的三件任务中的制宪任务，似乎也没有必要完成了。历史恰恰是这样显示的，1953年确实没有进行召开全国人大，制定新宪法的工作。关于朝鲜战争，毛泽东原希望将战争继续打下去。但是失去了斯大林的支持，新的苏联领导集团主张与西方和缓，同时又忙于内部事务，朝鲜事务开始转向停战谈判。1953年还有一件非常重要的事情是向社会主义过渡的构想开始浮出水面并付诸实施，提出了过渡时期的总路线。显然，过渡时期的总路线是不在原定1953年的三大任务之列的。
过渡时期的总路线的具体内容是：
从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。这条总路线是照耀我们各项工作的灯塔，各项工作离开他，就要犯右倾或“左”倾错误。注39
过渡时期总路线简称为“一化三改”，即工业化加上三大改造。工业化是发展生产力，三大改造是变革生产关系。过渡时期总路线的提出，标志着新中国的历史发展提前发生了转向。原来设想的新民主主义社会发展阶段，调整为向社会主义过渡的历史阶段。原来设想10-15年后开始向社会主义过渡，调整为10-15年（大约三个五年计划的时间）完成社会主义改造注40。显然，召开全国人大和制定宪法基本退出了1953年的历史进程，而过渡时期总路线强势介入了1953年的工作安排，并且上升为“照亮我们各项工作的灯塔”，各项工作离开它就要犯错误。
斯大林去世了，制定宪法的建议变成了斯大林的遗志。出于对社会主义阵营事业的考虑，毛泽东一定要继承斯大林的遗志，这样有利于巩固、提升毛泽东和中共在社会主义阵营中的地位和作用。但是，在毛泽东的心中，这个时候要制定的宪法，已经不是最初设想把《共同纲领》变成宪法的、作为“一种粗制品”的宪法，而是一部把过渡时期总路线宪法化的宪法。总路线是“灯塔”，新宪法的制定就应该照着灯塔所指引的方向前进。因此前一种宪法是新民主主义性质的宪法，后一种宪法则是“社会主义类型”的宪法。两种宪法同样都是计划在1954年通过的宪法，但两者的性质发生了根本的转变。
通过以上分析可以知道，在是不是制定1954年宪法这个决定上，斯大林起了关键性的作用。在1954年宪法最终成为一种什么性质的宪法这个问题上，毛泽东起了决定性的作用。斯大林的想法是直接把《共同纲领》变成宪法，这样宪法在所有制问题方面仍然是新民主主义性质的宪法。毛泽东则在所有制问题上把宪法引向苏联模式的社会主义。
1954年宪法的最终制定，是毛泽东主动追求提前进入社会主义的结果，这种追求必然淡化中共与党外资产阶级政治力量的联系，联合政府也提前启动了瓦解的进程。虽然宪法的最终内容与斯大林的建议不同，但是斯大林借制定宪法将亲英美的民主人士清理出去、而实行一党政府的建议却基本实现了。在1954年产生的新政府中，仍然保留了联合政府的形式，但是党外人士已经从国家副主席和国务院副总理的位置上全部退出。