探究从公共性行政诉讼到行政公益诉讼

一、我国公共性行政诉讼的勃兴

(一) 为何公共

从历史视角看，中国大陆自1996 年首例公共性诉讼案诉诸法院至今，就公民个体而言，几乎未见严格规范意义上的公益诉讼，即非利害关系人基于公共利益提起的客观之诉。实务上所谓的公益诉讼案，均为典型的、被媒体有意无意客观化、公益化了的主观诉讼原告借助主观诉讼(私益诉讼)的形式意欲达到客观诉讼(公益诉讼)的社会公共目的。或言之，主观私益(也许不得不如此)客观上成就了公益维护的法律效果。因此，此类案件至多在诉讼动因和客观结果两个层面处于从主观诉讼走向客观诉讼的中间道路上，公共性诉讼是公益诉讼的过渡形态，而公益诉讼则是公共性诉讼的高级形态。

正因为如此，笔者更倾向于将此类利益扩散性诉讼冠之以公共性诉讼而非公益诉讼。就原告往往有意透过个案投石问路、促进公益实现的角度而言，有学者以试验性诉讼称之，亦具相当现实解释的理论张力。确立公共性行政诉讼理论框架，既是对此特殊诉讼类型法治意义、辐射效力及独立价值的肯定，又在特定历史时期实现了对传统诉讼制度合理性一定程度的理论坚守，更预示了对我国大陆公民个人提起公益诉讼的制度期许。

(二) 为何2006

首先， 2005 年由中华全国律师协会宪法与人权专业委员会、美国律师协会亚洲项目委员会、苏州大学王健法学院、苏州大学东吴比较法研究所联合主办，中央电视台《经济与法》栏目等机构协办的公益诉讼、人权保障与和谐社会国际学术研讨会在苏州大学召开，全国律协藉此发布《公益诉讼苏州宣言》。以此宣言发布为标志，中国大陆掀起了公益诉讼研究和实践的新高潮，为公共性诉讼在2006年的集中转型创造了良好的舆论氛围。

其次，若以1996 年丘建东诉福建省龙岩市邮电局长途电话乱收费的一块二诉讼作为我国公共性诉讼的起点的话， 2006 年恰逢中国大陆公共性诉讼十周年。而也是在2006 年，以丘建东诉厦门市物价局违法收费案为标志，公共性诉讼实践实现了从民事到行政的拓展与飞跃。尽管该案未脱消费者诉讼的窠臼，然而其对政府部门的挑战与过往叫板垄断性国有企业相比，更能彰显当时公民法治精神和民主诉求的深刻变化，也使我国公民个体的司法实践融入到了更加广阔的法治政府建设的历史洪流之中。

同样的2006 年同样的丘建东，因起诉福建省上杭县邮政局快递业务违法收费胜诉后，主动向上杭县人民政府申请行政奖励并终获奖金800元。这种自下而上的官民互动若没有制度催酵，在过去的中国法制史上是无法想象的。

再其次， 2006 年4 月发生的蒋石林诉常宁市财政局违法购车案，作为一项典型的纳税人诉讼，无疑具有划时代的法治标本意义，其所昭示的公民精神和权利意识，集中揭示了改革开放以来中国大陆法制建设的成就与缺失，也暴露了在民间力量释放强烈互动信号时，我国司法机关甚或司法体制本身社会治理因应能力上的短板与不足。蒋石林诉常宁市财政局案和罗秋林诉衡阳市国资委案一道共同标示了我国公共性诉讼从民事到行政的实质性转型

二、公共性行政诉讼发展的现实困境

(一) 行政不作为

5 宗案件中，除了丘建东诉厦门市物价局案缘于行政机关乱作为外，其他四例均为典型行政不作为案，行政不作为引发诉讼所占比重高达80%。这从一个侧面反应了当下中国的社会规则需求和政府法治供给能力之间的紧张关系，行政机关封闭甚或暗箱式的恣意行为模式，在国家和社会间设置了阻隔官民良性沟通、理性对话和原则下妥协的道道幕帐甚至鸿沟，幕帐两端的相互猜忌和互不信任又反向加剧了官民矛盾与对立，忽视程序的交往理性和商谈价值势必将行政相对人予以客体化管理和防范。更有甚者，部分行政机关借助亚政府之手如牙防组和红头文件与民争利，保持并强化着自身对社会财富的吸纳力、支配力和处置力。其间，若第三方如司法的监督与矫正出现机制性缺位和短路，必然引发公众的极大不满，导致社会矛盾的汇聚发酵，甚至造成局部社会动荡，一旦落入上访维稳的治理框架，争议解决的成本则成几何倍数增加。这一切恰恰暴露了地方政府对陈旧行为方式的过度路径依赖，拒绝革新的背后既有智识制约，更是利益驱动。

(二) 司法不作为

就诉讼结果而言，蒋石林诉常宁市财政局案中，蒋石林上诉后二审法院不立案; 罗秋林诉衡阳市国资委案，衡阳中院亦不置可否; 而丘建东诉厦门市物价局、任俊杰诉郑州市规划局和李刚诉全国牙防组三个案件则在媒体等社会各界的持续关注下，于庭外实现或者部分满足了原告的诉求。但就司法而言，案件或毫无音讯、石沉大海，或径直裁定不予受理，或裁定驳回起诉，或裁定驳回诉讼请求，原告于行政不作为或乱作为后，普遍招致人民法院的司法不作为。在不太规范的意义上，人民法院的拒绝裁判率竟高达100%。那么，究竟是案件因自身瑕疵自始即无法通过法定起诉条件的审查，还是公共性行政诉讼遭遇比普通行政诉讼更加强烈的司法自我保护性抵制，抑或其他? 三、从公共性行政诉讼到行政公益诉讼转型的社会环境在中国大陆，公共性行政诉讼的现实运行规律是原告起诉遭受冷遇媒体跟进专家论证问题解决。

其间，媒体报道和专家呼吁的作用不容忽视，至于NGO 等民间组织，除了在消费者诉讼和环境诉讼中有其部分身影外( 如消协和中华环保联合会) ，目前对诉讼的影响鲜有大的作为。晚近活跃于湖南的绿色潇湘、保护母亲河公益行动也大多停留在对污染企业持续不断网络曝光层面。究其原因，社团登记制度的极度保守阻碍了民间日益增强的结社诉求是其重要一端。截止2009年全国与环保相关的民间社团近3000 家，但具有法人资质者屈指可数。根据我国的现行法律体系，这种状况无异于取消了此类组织的原告资格，即便获得了登记而具有了合法身份，取缔的潜在压力也无形地制约着民间组织的行为方式和活动范围。

在上述案例中，媒体报道持续升温、铺天盖地，形成了强大的社会舆论压力。李刚诉全国牙防组一案中，诉讼提起一年后正是媒体再次点燃了李刚决胜的信心。2005 年6 月新华网首先刊发质疑全国牙防组的文章《惊! ! ! 全国牙防组两个人两张桌忽悠了十三亿人》，随后各大媒体的质疑与调查接踵而来，新华社报道揭示出的证据线索也促动了李刚调查的不断深入。公益诉讼某种意义上是一类独特的试验性诉讼和示范性诉讼，判例法和法官造法更适宜其生长，也更能凸显经典案例的指导作用和效力导向。

正因为如此，在西方两大法系中，大陆法系相较于英美法系，在对待公益诉讼的态度上更加审慎。我国未来行政公益诉讼的运行也应与案例指导双翼驱动，其实，作为典型大陆法系国家的法国，其行政诉讼却是判例制，给人留下太多的有关制度演进的想象空间。总之，行政公益诉讼检验着我们司法改革的决心与信心，一旦迈步也许籍此即可打破从行政诉讼通向宪法诉讼的法治坚冰。