从法律角度看农村民主选举中的贿选问题

一、贿选的内涵及主要特点

(一)贿选的内涵

贿选是一种伴随着选举出现的现象，它是指用金钱或者其他形式的利益买通选举人来选举自己或者自己同派系人的一种行为。

具体到农村民主选举中的贿选行为该如何界定，现行《中华人民共和国村民委员会组织法》中并没有明确的说明，目前对贿选较为权威的解释是《中华人民共和国村民委员会组织法条文释义》，该《释义》将贿选解释为以获取选票为目的，用财物或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，使其违反自己的意愿参加选举，或者在选举中进行舞弊，并对正常的选举工作产生影响的活动。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》规定在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。以上两者都认为构成贿选的行为需要满足三方面的要求:一是贿选必须损害了村民的民主权利和选举活动，二是须有金钱或其他利益的收买行为，三是贿选行为必须对竞选结果造成实际的影响。但如此界定贿选的概念从法理上似有不妥。如在竞选中多名候选人都进行了贿选，但最终能够成功当选的只有一人，如按上述规定来讲只能追究当选者的责任，其他也有贿选行为但并未当选的人则可以免责，这明显有失公允。故从刑法理论上讲，贿选应当是行为犯而不是结果犯。只要在竞选的过程中有贿选故意并实施贿选行为就应认定为贿选，至于贿选行为对选举的结果是否产生影响在所不问。

(二)贿选的主要特点

随着我国村级直选的深入开展，贿选行为的新形态层出不穷，综合考量我国农村民主选举中发生的各类贿选行为，可以将其特点归纳如下。

1.贿选形式多样

早期的贿选行为多为请客吃饭、暗送财物等方式，但目前很多地区的贿选行为己从实物交易发展到期权交易，即承诺在选举成功后给予支持者某些利益，如承诺给予金钱财物，或者在宅基地、社会保险、计划生育等方面给以方便照顾。

2.地域性差异不再显著

以往贿选发生频率较多的地区往往是有经济利益可图的地区，如面临征地拆迁，或拥有各类矿产资源，或经济状况较好的行政村。但从目前情形看来，这种地域之间的差异己不再明显，不仅是经济发达地区时有贿选情形发生，连一些贫困落后地区也有贿选案件发生。

3.贿选投入巨大

随着竞选的激烈程度不断加大，起初一袋而、一桶油就可解决问题的小恩小惠己经失去了作用，促使候选人不断增加贿选的祛码，特备是对各候选人都意图争取的关键选民舍得一掷千金，这使得涉案金额达到几十万甚至上百万的贿选事件己屡见不鲜。

4.团队性特征明显

在竞选中越来越多的候选人依照共同利益组建自己的竞选团队为自己的竞选服务，他们组织起或明或暗的专门班子，制订拉票方案，明确人员分工，从选前拉票到选中填票再到现场监票，都有专人负责，组织化程度非常高。

二、法制欠缺导致贿选产生的原因

(一)贿选法律概念界定不明

纵观《村民委组织法》，与贿选有关的法律条文只有第十七条第一款，但其也只是笼统规定了以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。而对于贿选的概念却没有给出明确界定《中华人民共和国村民委员会组织法条文释义》以及《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》中虽然对贿选行为进了解释，但其并不是正式的法律渊源，并且表述方式在法理上还存在争议，同时偏重于定性的描述而没有细化具体标准的规定，故在实践中对贿选的认定难免标准不一。

(二)贿选责任追究制度不完善

《村民委员会组织法》第十七条第二款规定:对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。其主要问题表现在:第一，举报主体界定不明，有权举报的村民究竟是民主权利受到侵害的村民还是任何一个村民都可进行举报。第二，上述机关如果出现不作为的情形该如何处理没有做出强制性规定。

(三)民主权利缺乏相关法律保障

虽然乡级或者县级人民政府有权依法对贿选案件进行调查并依法处理，但乡级或者县级人民政府在作出处理决定时所依照的法律并不明确。从实体法来看，不论是刑法体系、还是行政法体系，均没有明确的法律条文可直接适用于村委会选举中的民主权利保障。虽然我国刑法中规定了破坏选举罪，但只适用于选举各级人大代表和国家领导人时发生的贿选行为，而村级民主选举不再此列，故不能对贿选者追究刑事责任。现实中大部分地区对贿选的当事人大多依照《治安管理处罚法》第二十三条规定，以破坏选举秩序对当事人采取行政处罚。但根据2007年公安部对于破坏选举秩序行为的解释，其具体形为侮辱、诽谤、殴打他人、故意伤害、故意损毁财物等，并没有将贿选明确列入破坏选举秩序行为。实践中大部分地区为了便于执法便将贿选列入了破坏选举秩序行为的范围，虽然此举一定程度上打击了贿选行为，但其作为处罚依据并没有确实的法律根据，使得所谓的依法处理，变成现实中尴尬的无法处理。

(四)公力救济手段的缺乏

诉讼是最终极、最有权威的公力救济形式。贿选行为侵害了选民和竞选人的民主权利，理应启动国家公权力对选民进行公力救济，但目前从我国的三大诉讼体系来看却缺乏必要的诉讼救济手段。不管是民事诉讼、刑事诉讼还是行政诉讼，都偏重于保护公民财产权利和人身权利，而没有将村民选举权利纳入各自调整的范围，使得村民缺少通过诉讼进行救济的渠道。

三、整治农村选举中贿选问题的法律对策

(一)制定统一的《村民委员会选举法》

纵观目前颁行的《村民委员会组织法》，其中实体法和程序法相互掺杂，而且存在着重实体轻程序的现象。实体权利的实现要靠精良的程序设计作为保证，故有必要制定独立的《村民委员会选举法》，来规范当前的选举行为。而且从法律逻辑上讲，亦应当是先有选举法，再有组织法。制定统一的《村委会选举法》应着重从程序制度上对选举制度进行完善，如秘密投票制度，流动票箱制度，委托投票制度，村委会班子审计制度，并在其中规定有关选举的诉讼救济制度。这些制度的设定与完善，可以增大贿选者的贿选成本，最大限度地防止贿选的发生，为农村民主选举起到保驾护航的作用。

(二)明确贿选界定，细化贿选标准

只有明确贿选的概念和具体标准，并将其转化为正式的法律渊源，才能有效遏制贿选的发生，如若不然，在现实的村委会选举的具体操作中有时很难定性。比如给以金钱，给多少算是贿选?如果候选人向全村所有村民都发送钱财或物品，算不算贿选?甚至出现的一些非法允诺算不算贿选，如承诺当选后不搞计划生育、分光集体财产等。如果不能解决贿选定性问题，将很难有效解决现实中的贿选问题。

(三)完善行政、刑事法律规范，加大对贿选的惩处力度

《村民委员会组织法》第十七条规定贿选的法律后果仅仅是当选无效，再无其他处罚措施《治安管理处罚法》第二十三条规定的对于破坏依法进行的选举秩序处罚不过是罚款而己，最多也只可给以十五日的行政拘留。这样的处罚力度明显不够，无法对贿选者形成有力震慑。故有必要把村级直选中的贿选纳入到《刑法》的制度体系，加大对贿选行为的打击力度。具体做法可将《刑法》破坏选举会进行修改，扩大破坏选举罪的调整范围，具体可将刑法256条修改为在国家法律规定的政治性选举中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权、情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。

(四)开辟诉讼救济渠道，建立健全诉讼救济体系

如前所述，我国目前的司法救济范围将农村民主选举排斥在保护范围之外，所以应尽快建立完善选举纠纷的司法救济体系，尽快解决司法救济缺位的现状，将贿选、选举程序瑕疵等行为纳入法院的受案范围。在选举纠纷日益增多的情况下，可以考虑法院在换届选举年设立专门的选举法庭，建立选举诉讼程序，及时解决选举纠纷。